คมดาบซากุระ 2 : ปฏิรูปพลังงาน 2 โดย ชวินทร์ ลีนะบรรจง และ สุวินัย ภรณวลัย (26 มีนาคม 2557)

คมดาบซากุระ 2 : ปฏิรูปพลังงาน 2 โดย ชวินทร์ ลีนะบรรจง และ สุวินัย ภรณวลัย (26 มีนาคม 2557)


ปฏิรูปพลังงาน 2


โดย ชวินทร์ ลีนะบรรจง และ สุวินัย ภรณวลัย

26 มีนาคม 2557


 

       ปฏิรูปต้องศึกษา มิใช่ “มโน” เอาเอง
       


       ประเด็นสำคัญในเรื่องการปฏิรูปพลังงานก็คือ การปฏิรูปการกำกับดูแล หรือ Regulatory Reform
       


       การกำกับดูแลมิใช่สิ่งเดียวกับ การเปิดเสรี หรือ Liberalization ข้อเสนอเปิดเสรีการค้าหรือเปิดตลาดสินค้ามิได้หมายความว่าจะไม่มีการกำกับ ดูแล (De-Regulatory) ในตลาด/สินค้านั้นอีกต่อไป ในทางตรงกันข้าม ยิ่งมีการเปิดเสรีมากเท่าใดก็ต้องการการปรับ-การกำกับดูแล (Re-Regulatory) ติดตามไปด้วยกันเนื่องจากกฎกติกาที่มีอยู่เดิมได้มีการปรับเปลี่ยนไปแล้ว นั่นเอง
       


       ตลาดพลังงานมีคุณลักษณะที่เป็นการผูกขาดอันเนื่องจากเป็น ตลาด/อุตสาหกรรมที่อาศัยเครือข่ายเชื่อมโยง (Network Industry) กล่าวคือเป็นการรวมกลุ่มกิจการ/กิจกรรมในทางดิ่ง (Vertical Integration) เข้ามาด้วยกัน


       
       ตารางที่ 1 ที่แสดงให้เห็นถึงอุตสาหกรรมที่อาศัยเครือข่าย เช่น การขนส่งทางอากาศ หรือไฟฟ้าที่มักจะรวมเอากิจกรรมการผลิต การขนส่งจากแหล่งผลิตเอาไปขาย และการกระจายสินค้าสู่ผู้บริโภครายย่อยเข้ามาอยู่ด้วยกันทำให้เกิดการผูกขาด ได้โดยง่าย
       



 

            ตารางที่ 1 การรวมกลุ่มในแนวดิ่งของอุตสาหกรรมเครือข่าย


 

ปฏิรูปพลังงาน (2)
      



         การผูกขาดของอุตสาหกรรมเครือข่ายนี้จะเกิดขึ้นได้ก็ด้วยปัจจัยสำคัญ คือการเป็นเจ้าของหรือครอบครองเครือข่ายการขนส่งจากแหล่งผลิตเอาไปขาย
       


       การขนส่งทางอากาศของสายการบินมิใช่เกิดจากการมีเครื่องบินหรือสนาม บิน หากแต่มีเครือข่ายหรือเส้นทางบินมารองรับต่างหากที่เป็นส่วนสำคัญที่ทำให้ ผู้ซื้อบัตรโดยสารมาเจอกับผู้ขาย (สายการบิน)
       


       ในทำนองเดียวกันอุตสาหกรรมแก๊สไม่ว่าจะมีเจ้าของบ่อแก๊สในอ่าวไทย เพียงเจ้าของเดียวหรือหลายเจ้าของ แต่หากไม่ได้เป็นเจ้าของท่อประธานแก๊สที่เป็นเครือข่ายเชื่อมโยงเช่นที่ ปตท.มีอยู่ ซึ่งนำแก๊สจากปากบ่อมาสู่โรงแยกหรือบรรจุเพื่อนำส่งขายผู้รายย่อยหรือสู่โรง ไฟฟ้าโรงผลิตเมล็ดพลาสติกที่เป็นผู้ซื้อรายใหญ่ ผู้ซื้อก็ไม่มีโอกาสที่จะได้ทำธุรกรรมกับผู้ขายอย่างแน่นอน
       


       เงื่อนไขการผูกขาดในอุตสาหกรรมเครือข่ายจึงเกิดขึ้นได้ก็ด้วยการควบ คุมผูกขาดตรงส่วนกลางน้ำคือการขนส่งฯ ด้วยเครือข่ายเชื่อมโยงนั่นเอง ใครที่คิดว่าเงื่อนไขนี้ไม่สำคัญคงต้องคิดใหม่อย่า “มโน” เอาเอง เพราะการผูกขาดที่ต้นน้ำ เช่น เจ้าบ่อ หรือผูกขาดที่ปลายน้ำ เช่น โรงแยกแก๊ซ ก็มิได้มีอำนาจผูกขาดเหนือตลาดเท่ากับการผูกขาดที่กลางน้ำที่จะชี้เป็นชี้ ตายทำให้ผู้ซื้อสามารถมาทำธุรกรรมกับผู้ขายได้นั่นเอง
       


       การเป็นเจ้าของสายส่งไฟฟ้าแรงสูงหรือท่อประธานแก๊สซึ่งมีต้นทุนคงที่ (Fixed Cost) ที่มีลักษณะเป็นต้นทุนจม หรือ Sunk Cost สูงอันเนื่องมาจากไม่สามารถนำเอาสายส่ง/ท่อประธานไปใช้ประโยชน์ในกิจกรรม อื่นได้โดยง่าย ในขณะที่มีต้นทุนส่วนเพิ่ม (Marginal Cost) ต่ำซึ่งก่อให้เกิดการกีดกันกับผู้ที่จะเข้ามาใหม่อยู่แล้วโดยธรรมชาติ จึงเกิดเป็นการผูกขาดตามธรรมชาติหรือ Natural Monopoly ที่เกิดขึ้น ทำให้เกิดการรวบหัวรวบหางเอากิจกรรมในแนวดิ่งอื่นๆ เข้ามาอยู่ด้วยกันกลายเป็นผู้ผลิตเพียงรายเดียวในตลาด/อุตสาหกรรม


       
       ความล้มเหลวของกลไกตลาดจึงเกิดจากความไม่มีประสิทธิภาพทั้งในด้านการ จัดสรรทรัพยากรที่ผู้ผลิตในตลาดผูกขาดนี้จะผลิตในจำนวนที่น้อยกว่าที่ควรจะ เป็น และในราคาที่สูงกว่าที่ควรจากการไม่มีการแข่งขันและเป็นเหตุผลหลักที่ต้องมี รัฐบาลเพื่อเข้ามาแก้ไข
       


       ในอดีตของไทยที่ผ่านมา การกำกับดูแลในกิจกรรมที่เป็นการผูกขาดโดยธรรมชาตินี้ จึงมีแนวทางที่มักกระทำเพื่อแก้ไขปัญหาความล้มเหลวของกลไกตลาดโดยให้รัฐเข้า ไปแทรกแซงเป็นผู้ดำเนินการเสียเองเพื่อเอากำไรส่วนเกินจากการผูกขาดนี้เข้า สู่รัฐแทนที่จะปล่อยให้ตกอยู่ในมือของเอกชนที่ได้สัมปทานผูกขาดนี้ไป 


       
       หากมิได้มีการกำกับดูแล (ดูรูปที่ 1 ประกอบ) พฤติกรรมการกำหนดราคาของผู้ผลิต/ผูกขาด (MR=MC) จะทำให้มีกำไรส่วนเกินสูง การเข้ามากำกับดูแลโดยการแทรกแซงกำหนดราคาที่เท่ากับต้นทุนส่วนเพิ่ม (P=MC) จะทำให้เกิดการขาดทุน (Pหากมิให้เกิดการขาดทุน (P=AC) ก็จะต้องชดเชยให้ผู้ผลิตหรือผลิตน้อยกว่า (P=MC) ที่ สำคัญกว่าก็คือการแทรกแซงเข้ามาควบคุมราคา รัฐมักจะไม่รู้หรือรู้น้อยมากเกี่ยวกับต้นทุนทำให้การควบคุมราคาเป็นไปอย่าง ไม่ถูกต้อง อีกทั้งหากควบคุมราคาให้ผู้ผลิตไม่มีกำไร (P=AC) ผู้ผลิตก็จะไม่มีแรงจูงใจที่จะควบคุมต้นทุน



       
               รูปที่ 1 การกำหนดราคาในตลาดผูกขาดโดยธรรมชาติ


 
ปฏิรูปพลังงาน (2)
       




       แต่การที่รัฐเป็นเจ้าของการผูกขาดเสียเองก็มิได้เป็นทางแก้ไขปัญหา กลไกตลาดล้มเหลวให้มีประสิทธิภาพดีขึ้นมาแต่อย่างใด ความเป็นเจ้าโดยรัฐ ของ ปตท. หรือการไฟฟ้าทั้งฝ่ายผลิต นครหลวง และภูมิภาค จึงเป็นตัวอย่างให้เห็นถึงการหลงประเด็น
       


       งานศึกษาของ Stiglitz, J.E. (1998) Knowledge for Development จากกรณีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่มีอำนาจผูกขาดของจีน ความเป็นเจ้าของไม่ว่าจะโดยรัฐหรือเอกชน (ในภายหลัง) มิได้ส่งผลต่อประสิทธิภาพแต่อย่างใด นโยบายการแข่งขันและการปฏิรูปการกำกับดูแลให้เป็นไปตามนั้นต่างหากที่มีความ สำคัญมากกว่าและควรทำก่อนการแปรรูปเอารัฐวิสาหกิจที่มีอำนาจผูกขาดไปเป็นของ เอกชน หาไม่แล้วเอกชนที่ได้อำนาจผูกขาดไปจะแสวงหาค่าเช่าส่วนเกินทางเศรษฐกิจและ ก่อให้เกิดการบิดเบือนในการจัดสรรทรัพยากรได้มากและเลวร้ายกว่ารัฐเป็นเจ้า ของเสียอีก


       
       ข้อเท็จจริงเชิงประจักษ์ที่เกิดขึ้นในสหรัฐอเมริกาในการปฏิรูปการผูก ขาดในอุตสาหกรรมเครือข่าย เช่น แก๊ส ผลการศึกษาพบว่าการปฏิรูปด้วยการลดการกำกับดูแลหรืออีกนัยหนึ่งลดการแทรกแซง ควบคุมราคาที่เริ่มกระทำในปี ค.ศ. 1978-1993 และเปิดให้ใช้ท่อประธานเสรี (Open Access) ที่เริ่มในกลางทศวรรษที่ 1980 มีผลทำให้ราคาแก๊สลดลงในทุกกลุ่มผู้ใช้ 10-38% ใน 2 ปีแรก และลดลงมากขึ้นเป็น 27-54% ใน 10 ปีหลังจากการปฏิรูปเกิดขึ้น ส่งผลให้ราคาไฟฟ้าลดลงไปด้วยพร้อมๆ กันจากการปฏิรูปสายส่งไฟฟ้า (ดู Crandall, R. and J. Ellig (1997), Economic Deregulation and Customer Choice: Lessons for the Electric Industry หน้า 2)
       


       
นโยบายแข่งขัน การแปรรูป และการลดการกำกับดูแลจึงเป็นคำสำคัญของการปฏิรูปในกิจการผูกขาดโดยธรรมชาติ อันเนื่องมาจากอุตสาหกรรมเครือข่ายโดยเฉพาะอย่างยิ่งการปฏิรูปพลังงาน





 

Powered by MakeWebEasy.com