รศ.ดร.ชวินทร์ ลีนะบรรจง , รศ.ดร.สุวินัย ภรณวลัย
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

ประชานิยมของนักการเมืองเช่นทักษิณ ชินวัตร จึงเป็นเพียง “ แมว” ไว้จับหนู(อำนาจ) เท่านั้น จะสี(ดีหรือเลว)อะไรก็ไม่แปลก เพราะมีไว้เข้าสู่อำนาจ มิได้มีเพื่อประชาธิปไตยแต่อย่างใด

ทักษิณ ชินวัตรอ้างอยู่เสมอๆ ว่าประชาชนนิยมในตัวเขาและนโยบายประชานิยมของเขา แต่โดยข้อเท็จจริงที่ปรากฏจากการเลือกตั้งเมื่อต้นปี พ.ศ. 2544 ก็คือ พรรคไทยรักไทยแม้ได้รับการเลือกตั้งมาเป็นอันดับหนึ่งแต่ก็ไม่ได้เสียงข้างมากเกินครึ่งหนึ่ง และที่สำคัญยังไม่มีใครได้เคยลิ้มรสชาตินโยบายประชานิยมทั้งหลายของทักษิณ ชินวัตร

การชนะเลือกตั้งในครั้งนั้นจึงน่าจะมาจากการ “ซื้อ” ประเทศไทยด้วยเงิน “ส้มหล่น” จากการเก็งกำไรในการเปลี่ยนแปลงระบบอัตราแลกเปลี่ยนเมื่อคราวเกิดวิกฤตเศรษฐกิจครั้งใหญ่กับประเทศไทยเมื่อปี พ.ศ. 2540 มากกว่าปัจจัยในเรื่องความนิยมในตัวบุคคลหรือนโยบายพรรค

ประชานิยม (populism) จึงอาจกล่าวได้ว่าเป็น “เครื่องหมายการค้า” ของทักษิโณมิกส์ หรือนโยบายเศรษฐกิจของทักษิณ ที่คนส่วนใหญ่ ทักษิณ ชินวัตรและคนในระบอบทักษิณใช้อ้างถึงอยู่เสมอๆ แม้แต่ในปัจจุบัน

ประชานิยมในทางการเมืองเป็นแนวคิดมากกว่าอุดมการณ์ เนื่องจากประชานิยมไม่มีกรอบแนวคิดทางทฤษฎีที่ชัดเจนเหมือนกับสังคมนิยม (socialist) หรืออนุรักษนิยม (conservative) ที่เป็นอุดมการณ์ที่มีกรอบแนวคิดทางทฤษฎีที่ชัดเจน นิยามของประชานิยมที่ปรากฏจึงมีอยู่อย่างไม่ชัดเจนและหลากหลาย

แนวคิดหรือคุณลักษณะที่สำคัญจึงเป็นการต่อสู้ หรือต่อต้านชนชั้นนำหรือผู้ปกครอง โดยอาศัยประเด็นการแบ่งแยกออกเป็น 2 ฝ่าย (dichotomy) และอ้างตนเองเป็นตัวแทนของประชาชนส่วนใหญ่ การใส่ร้ายป้ายสี การอ้างอิงกับความเป็นชาตินิยม หรือผู้รักชาติ หรือการวิพากษ์พวกอนุรักษนิยม จึงมักเป็นประเด็นที่นำมาใช้ดำเนินการเพื่อแบ่งแยกที่ว่านี้อยู่เสมอๆ ประชานิยมจึงไม่สามารถกำหนดได้ว่าเป็นฝ่ายซ้าย ฝ่ายขวา หรือสายกลาง (left wing, right wing, or centralist) แต่ขึ้นอยู่กับว่าจะนำประเด็นใดมาใช้แบ่งแยกเพื่ออ้างตนเป็นตัวแทนคนส่วนใหญ่

ในทางเศรษฐกิจ นโยบายเศรษฐกิจที่เป็นผลมาจากประชานิยมหรืออาจเรียกว่าเป็นนโยบาย (เศรษฐกิจ) ประชานิยมจึงมีแนวคิดหรือคุณลักษณะที่สำคัญคือ การต่อสู้เพื่อให้ได้มาซึ่งความมั่งคั่งทางเศรษฐกิจอันเป็นการแสวงหาคะแนนนิยมที่ใช้เป้าหมายที่เป็นที่นิยม โดยอาศัยการแบ่งแยกในประเด็นต่างๆ เช่น การต่อสู้กับชนชั้นผู้นำทางเศรษฐกิจที่หากเป็นกรณีภายในประเทศก็อาจเป็นประเด็นเรื่อง เจ้าของที่ดินหรือนายทุน (oligarchy) หรือหากเป็นกรณีกับต่างประเทศก็อาจเป็นประเด็นเรื่อง จักรวรรดินิยม (imperialists) หรือทุนนิยมข้ามชาติ (anti-capitalists) เป็นต้น

ไม่ว่าผู้ที่ถูกนำมาต่อต้านจะเป็นกลุ่มใด แต่แนวคิดในการต่อสู้เพื่อให้ได้มาซึ่งความมั่งคั่งโดยโครงการประชานิยมที่ส่วนใหญ่มักจะอาศัยการพิมพ์เงินเพิ่มหรือ inflationary finance มากกว่าการเก็บภาษีเพิ่ม เป็นแหล่งที่มาของเงินทุนเพื่อโครงการดังกล่าว และมักจะไม่คำนึงถึงความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจ หากแต่ใช้จ่ายเพื่อให้ตนเองได้รับความนิยมเป็นสำคัญ

ประชานิยมมิใช่แต่เพียงแนวคิดเดียวที่นิยมทำเช่นนี้ แนวคิดการ “กระตุ้นเศรษฐกิจ” โดยการใช้นโยบายการคลังแบบขาดดุลตามแนวคิดของ Keynesians ที่นักการเมืองทั้งหลายนิยมกระทำก็เข้าข่าย แต่คุณลักษณะที่สำคัญของประชานิยมที่อาจสังเกตได้ก็คือ การแทรกแซงโดยรัฐบาลในหลายๆ กิจกรรมเพื่อบรรลุถึง การเร่งการเจริญเติบโต การกระจายรายได้โดยไม่คำนึงถึงเงินเฟ้อ การขาดดุลและ/หรือขาดวินัยการคลัง อันเป็นความเสี่ยงต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศ

อาจกล่าวได้ว่า ประชานิยมเป็นแนวคิดที่ถูกนำมาใช้ไม่ว่าจะเป็นประเทศที่ปกครองในระบบสังคมนิยม หรือทุนนิยม แต่ที่โดดเด่นมากที่สุดก็คือประชานิยมในกลุ่มประเทศละตินอเมริกาในช่วงปี ค.ศ. 1920 จนมาถึงปัจจุบัน เนื่องจากมีประวัติความเป็นมาที่ยาวนาน แต่อาจเว้นว่างไปในช่วงทศวรรษ 1960 เนื่องจากถูกล้มล้างโดยการปฏิวัติรัฐประหารทั้งจากฝ่ายทหาร หรือฝ่ายซ้ายนิยมมาร์กซ์ หรือแม้แต่ฝ่ายขวา อย่างไรก็ตามประชานิยมยังคงปรากฏอยู่จนถึงปัจจุบัน คนยากจนและชนชั้นกลางยังคงเป็นเป้าหมายเพื่อการแบ่งแยกโดยอาศัยปัญหาความไม่เทียมกันในการกระจายรายได้เป็นเงื่อนไขสำคัญ

ผู้นำประชานิยมที่อาสาเข้ามาต่อสู้หรือทำทีว่าจะต่อสู้ (demagogues) เพื่อพวกเขา เช่น Getulio Vargas ผู้นำประชานิยมของบราซิลในช่วงปี ค.ศ. 1930-45 และ 1950-54 หรือ Juan Peron และภรรยาในช่วงปี ค.ศ. 1946-55 และ 1973-74 ที่นำประชานิยมมาสู่อาร์เจนตินาผ่านทางสหภาพแรงงานเพื่อต่อสู้กับชนชั้นนำในประเทศ หรือในปัจจุบันที่เป็นยุคทองของประชานิยมในกลุ่มประเทศละตินอเมริกาที่นำโดย Hugo Chavez ของเวเนซุเอรา

ในเชิงเศรษฐกิจ ประชานิยมในอดีตเพื่อแสวงหาคะแนนนิยมด้วยโครงการประชานิยมที่อาศัยการพิมพ์เงินเพิ่มหรือ inflationary finance มาสนับสนุน ทำให้ประเทศเหล่านั้นประสบปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจเนื่องจากการขาดวินัยทางการคลัง มีการใช้จ่ายเงินเกินตัว มีหนี้สาธารณะและเกิดเงินเฟ้อในระดับสูงติดตามมา เกิดผลกระทบระยะยาวต่อฐานะการครองชีพของคนจนจากนโยบายประชานิยมที่มิได้เป็นไปตามที่โฆษณา จนมีคำกล่าวว่า การพัฒนาของประเทศละตินอเมริกา “ขาดผลได้ มีแต่เจ็บปวด” (all pain no gain)1 เนื่องจากไม่มีการปฏิรูปเศรษฐกิจที่แท้จริง เพราะการลงทุนไปในโครงการประชานิยมส่วนใหญ่ขาดประสิทธิภาพ ทำให้ไม่สามารถนำผลตอบแทนมาชำระหนี้โดยเฉพาะอย่างยิ่งเจ้าหนี้ต่างประเทศได้ เช่น เม็กซิโกในปี ค.ศ.1982 และ 1995 ที่ผิดนัดไม่สามารถชำระหนี้ต่างประเทศได้และทำให้ประเทศเม็กซิโกเข้าสู่ความเสื่อมถอย

ในระยะหลังเมื่อเกิดวิกฤตเศรษฐกิจบ่อยครั้งขึ้นและมีการขอให้กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) เข้ามาแทรกแซงช่วยเหลือมากขึ้น เช่น กรณีของอาร์เจนตินาในช่วงทศวรรษที่ 1990 ที่รุนแรงและมีขนาดใหญ่โตมาก นักการเมืองที่พยายามที่จะกระตุ้นเศรษฐกิจโดยนโยบายเศรษฐกิจมหภาคที่ทำให้เกิดเงินเฟ้อก็จะถูกเรียกในลักษณะประณามว่าเป็นพวกประชานิยม (populists) หรือเศรษฐกิจแบบประชานิยม (economic populism) และอาจเป็นสาเหตุประการหนึ่งของการต่อต้านอเมริกาและทุนนิยมข้ามชาติ เนื่องจากผู้นำหรือนักการเมืองอาศัยประเด็นเรื่องการถูกบังคับให้ปฏิรูปเศรษฐกิจในประเทศของตนเองตามเงื่อนไขของผู้ให้เงินกู้ที่เข้ามาช่วยเหลือ มาเป็นประเด็นในการแบ่งแยกและชูธงต่อต้านการปฏิรูป เช่น Hugo Chavez ของเวเนซุเอรา หรือทักษิณ ชินวัตร

หากไม่นับรัฐบาลชุด ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช ที่มีอายุต่ำกว่า 1 ปีแล้ว (พ.ศ.2518-19) รัฐบาลชุด พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตรโดยพรรคไทยรักไทยในช่วงปี พ.ศ. 2544-48 อาจถือได้ว่าเป็นผู้ริเริ่มใช้นโยบายประชานิยมในประเทศไทยที่เป็นรูปธรรมมากที่สุด เช่น 30 บาทรักษาทุกโรค กองทุนหมู่บ้าน การพักหนี้เกษตรกร การแปลงทรัพย์สินเป็นทุน หนึ่งอำเภอหนึ่งปริญญา บ้านเอื้ออาทร งบผู้ว่าซีอีโอ เงินให้เปล่ากับชุมชน (SML) และ หนึ่งตำบลหนึ่งผลิตภัณฑ์ เป็นต้น

นโยบายดังกล่าวจึงมีลักษณะเช่นเดียวกับประชานิยมในกลุ่มประเทศละตินอเมริกา แม้ไม่เน้นการพิมพ์เงินเพิ่มแต่ก็มีการใช้จ่ายเงินในงบประมาณและเงินนอกงบประมาณในลักษณะ “โปรยหว่าน” ไปทั่ว โดยไม่ได้สนใจว่ามีผู้ต้องการหรือไม่ ไม่ได้หวังผลต่อการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างหรือปฏิรูปเศรษฐกิจในประเด็นสำคัญ เช่น การปฏิรูปที่ดิน หรือการเก็บภาษีทรัพย์สิน หรือไม่ได้เน้นการใช้จ่ายเงินตามโครงการดังกล่าวอย่างมีประสิทธิภาพแต่อย่างใด ในทางตรงกันข้ามกลับมีการเงินจำนวนมากในการโอบอุ้มลูกหนี้และเจ้าหนี้ที่ก่อให้เกิดทรัพย์สินที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ในสถาบันการเงินผ่านบรรษัทบริหารทรัพย์สินไทย (Thailand Asset Management Corporation) ในรูปแบบต่างๆ ทั้งๆ ที่คนเหล่านี้ส่วนใหญ่ไม่ใช่คนจนแต่อย่างใด

ผลที่เกิดขึ้นกับระบบเศรษฐกิจไทยที่น่าสนใจก็คือ จากการใช้จ่ายเงินในลักษณะ “โปรยหว่าน” ในช่วง 2-3 ปีแรกของรัฐบาลทักษิณ การเปลี่ยนแปลงการกระจายรายได้ในช่วง 3 ปีแรกในตารางข้างล่าง ช่องว่างระหว่างคนจนสุดกับคนรวยสุดที่ปรากฏในแถวสุดท้ายลดลงจาก 13.2 เท่าในปี พ.ศ. 2545 เหลือ 12.1 เท่าในปี พ.ศ. 2547 แต่ผลที่ได้นี้ไม่ยั่งยืน เนื่องจากในปี พ.ศ. 2549 หลังจากที่มีการใช้จ่ายเงินลดลง สัดส่วนนี้กลับเพิ่มสูงขึ้นเป็น 15.9 เท่า ซึ่งเป็นค่าสูงสุดในรอบ 20 ปีที่ผ่านมา แสดงให้เห็นว่า การทุ่มเทเงินเพียงอย่างเดียวเพื่อลดความยากจนผ่านโครงการประชานิยมต่างๆ แม้จะช่วยให้ความจนลดลงได้ แต่ก็ไม่ถาวรยั่งยืน เนื่องจากเมื่อชะลอการใส่เงินเข้าไปในระบบเศรษฐกิจแล้ว ความยากจนกลับเลวร้ายลงไปกว่าภาวะปกติที่มีค่าอยู่ระหว่าง 11.9 ถึง 14.5 ในปี พ.ศ. 2531 - 43 อีกด้วยซ้ำ

ข้อพึงสังเกตก็คือ (1) การยึดกุมสื่อเป็นสิ่งสำคัญ ผู้นำที่ใช้นโยบายประชานิยมโดยส่วนใหญ่มักจะมีการเคลื่อนไหวที่โน้มน้าวมวลชนให้เน้นที่ผู้นำมากกว่าองค์กรที่มีการจัดตั้งอย่างเป็นระบบ เช่น พรรคการเมือง หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือการไม่เน้นสถาบันแต่เน้นตัวบุคคลแทน ทำให้ผู้นำอยู่เหนือสถาบัน/พรรคการเมือง ดังนั้นหากขาดผู้นำ ประชานิยมก็ไม่มีอะไรเหลืออยู่

การไม่มีสถาบันทำให้การเคลื่อนไหวจำต้องอาศัยการเชื่อมโยงกันโดยตรงระหว่างผู้นำประชานิยมกับมวลชนผ่านสื่อสารมวลชนเป็นหลัก Vargas หรือ Peron อาศัยวิทยุในการเชื่อมโยงกับมวลชนของเขา ในขณะที่ Chavez หรือ ทักษิณ อาศัยรายการโทรทัศน์และ/หรือวิทยุเป็นสื่อที่กระทำเป็นประจำเป็นเครื่องมือในการสื่อสารกับมวลชนของพวกเขา Chavez มีรายการโทรทัศน์ 3 ช.ม.ประจำทุกสัปดาห์ ชื่อ Alo Presidente ในขณะที่ทักษิณมีรายการวิทยุ 1 ช.ม.ประจำทุกสัปดาห์ชื่อ นายกฯ พบประชาชน แต่ที่เหมือนกันก็คือเป็นการสื่อสารทางเดียว และหลีกเลี่ยงการสื่อสารสองทางกับมวลชนที่เป็นการถาม-ตอบ

(2) ความเป็นผู้นำ พรรค รัฐบาล และรัฐ แยกออกจากกันได้ยาก และมักจะสับสนปนเปไปหมด ไม่เป็นผลดีต่อระบบประชาธิปไตยที่ต้องมีการตรวจสอบถ่วงดุลในการใช้อำนาจ

(3) การเลือกตั้งในระบบประชาธิปไตยจึงมักเป็นพิธีกรรมและวิธีการเข้าสู่อำนาจของผู้นำประชานิยมเนื่องจากสามารถใช้ความนิยมจากมวลชนสนับสนุน เช่น หากต้องการโครงการบ้านหรือรถแท็กซี่เอื้ออาทรที่มีราคาต่ำเพราะจะเอาเงินรัฐมาอุดหนุนก็ต้องเลือก “ผม” ทำให้การเลือกตั้งเป็นเพียงพิธีกรรมและวิธีการในการเข้าสู่อำนาจ แต่จุดมุ่งหมายมิใช่ประชาธิปไตยแน่นอน


 

ที่มา : อัมมาร สยามวาลา และ สมชัย จิตสุชน, “แนวทางการแก้ปัญหาความยากจน”, เอกสารประกอบการสัมมนาวิชาการประจำปี 2550, มูลนิธิชัยพัฒนา และมูลนิธิสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย ตารางที่ 1, (2550)