(10) การทุจริตเชิงนโยบาย (1/9/53)

(10) การทุจริตเชิงนโยบาย (1/9/53)

รำลึก ทักษิโณมิกส์และระบอบทักษิณ

ตอนที่ (10) การทุจริตเชิงนโยบาย

รศ.ดร.ชวินทร์ ลีนะบรรจง , รศ.ดร.สุวินัย ภรณวลัย
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

 

ไม่ใช่การกินหัวคิว 20 หรือ 30% ของงบประมาณ ไม่ใช่การโยกย้ายเอางบประมาณไปลงในพื้นที่ตนเอง หากแต่เป็นการกินรวบโดยอาศัยอำนาจรัฐที่ตนเองได้มาออก กฎ ระเบียบ หรือนโยบาย เพื่อมาเอื้อประโยชน์ให้กับกิจการของตนเองที่ได้ปกปิดซุกซ่อนเอาไว้

การปกปิดอำพรางความเป็นเจ้าของที่แท้จริงทรัพย์สินของทักษิณ ชินวัตร อดีตภรรยา ลูกทั้ง 3 คน พี่เมีย น้องสาวตัวเอง ในความเป็นเจ้าของบริษัท ชินคอร์ป (มหาชน)จำกัด ก็เนื่องมาจากต้องการปิดบังความเป็นเจ้าของในกิจการที่เป็นบริษัทแม่ที่ถือหุ้นใหญ่ของบริษัทที่ได้รับสัมปทานจากรัฐ 2 บริษัทคือ บริษัทเอไอเอส ที่รับสัมปทานโทรศัพท์เคลื่อนที่จากทีโอที (องค์การโทรศัพท์ เดิม) และ บริษัทชินแซทเทลไลท์ หรือไทยคมที่เข้ามาบริหารจัดการสัมปทานดาวเทียมกับกระทรวงคมนาคม (กระทรวงไอซีทีในสมัยปัจจุบัน) ร่วมกับบริษัทชินคอร์ปที่เป็นคู่สัญญาโดยตรง

การเอื้อประโยชน์หรือการมีผลประโยชน์ทับซ้อนในขณะที่ตนเองดำรงตำแหน่งทางการเมืองเป็นนายกรัฐมนตรีจึงเป็นข้อกล่าวหาที่ไม่เกินเลยความจริงแต่อย่างใด

ในช่วงที่ทักษิณอยู่ในอำนาจ การทุจริตเชิงนโยบายเพื่อให้เกิดการเอื้อประโยชน์ต่อกิจการที่ตนเองเป็นเจ้าของอย่างลับๆ จึงเป็นสิ่งที่ทักษิณได้กระทำไม่โดยตรงก็โดยอ้อมผ่านการให้นโยบายกับรัฐมนตรีที่รับผิดชอบดูแล

ในกรณีเกี่ยวข้องสั่งการโดยตรงโดยใช้อำนาจในตำแหน่งหน้าที่นายกรัฐมนตรีอาจจะยกตัวอย่างที่ชัดแจ้งได้ 2 กรณีคือ (1) กรณีการแปลงค่าสัมปทานเป็นภาษีสรรพสามิตและให้นำค่าภาษีสรรพสามิตไปหักออกจากค่าสัมปทาน และ (2) กรณีอนุมัติให้รัฐบาลสหภาพพม่ากู้เงิน 4,000 ล้านบาทจากธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้าแห่งประเทศไทย (ธสน.)

การแปลงค่าสัมปทานเป็นภาษีสรรพสามิตเป็นแนวทางที่ได้มีการริเริ่มขึ้นมาเมื่อทักษิณเข้ารับตำแหน่งใหม่ๆ โดยการแปลงส่วนแบ่งรายได้ที่รัฐสมควรจะได้รับในรูปของค่าสัมปทานที่จ่ายให้กับรัฐวิสาหกิจให้อยู่ในรูปแบบของภาษีสรรพสามิตที่จ่ายโดยตรงให้กับรัฐแทนโดยมิได้มีวัตถุประสงค์ในการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตเพื่อมาเป็นรายได้ของรัฐอย่างแท้จริงแต่อย่างใด

กรณีนี้เป็นการสั่งการและมอบนโยบายโดยทักษิณในฐานะนายกฯ ให้ปฏิบัติเป็นลำดับลงไปตั้งแต่ชั้นรัฐมนตรี ข้าราชการ และคณะกรรมการชุดต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง โดย (1) ทักษิณได้ริเริ่มกระบวนการทางกฎหมายเพื่อแก้ไขภาษีสรรพสามิต ให้มีการรวมเอาบริการโทรศัพท์ (ทั้งเคลื่อนที่และไม่เคลื่อนที่) เข้าไปในกิจการที่ต้องเสียภาษีสรรพสามิตซึ่งแต่เดิมไม่ได้รวมเข้าไว้และแก้ไขพิกัดอัตราภาษีสรรพสามิตสำหรับกิจการโทรศัพท์ โดยออกเป็นพระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติพิกัดอัตราภาษีสรรพสามิต พ.ศ. 2527 (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2546 และพระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต พ.ศ. 2527 พ.ศ. 2546 ที่ใช้อยู่เดิม และ (2) ออกมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 11 ก.พ. 46 เห็นชอบแนวทางการหักค่าภาษีสรรพสามิตออกจากส่วนแบ่งรายได้ที่คู่สัญญาจะต้องนำส่งให้กับรัฐในฐานะคู่สัญญา

ประเด็นหลักในที่นี้ก็คือ ทำไมจึงต้องแปรสัญญาสัมปทานเป็นภาษีสรรพสามิต? และทำไมจึงอนุญาตให้นำเอาค่าภาษีสรรพสามิตนี้ไปหักออกจากค่าสัมปทานที่ต้องจ่าย?

ในคำถามแรก นอกเหนือจากเป้าหมายรายได้แล้ว ภาษีสรรพสามิตเป็นภาษีที่ออกแบบเอาไว้เพื่อควบคุมการบริโภคสินค้าหรือบริการที่เป็น demerit goods มิให้มีการบริโภคที่เกินความจำเป็น เช่น เหล้า บุหรี่ หรือสถานบันเทิง เป็นต้น เพราะหากบริโภคสินค้านี้มากเกินไปนอกจากจะเป็นผลเสียโดยส่วนตัวกับผู้บริโภคเองแล้วยังจะส่งผลให้สังคมได้รับผลกระทบภายนอก (externalities) จากการบริโภคสินค้านี้ไปด้วย เช่น เมาเหล้าแล้วไปขับรถยนตร์จนเกิดอุบัติเหตุ หรือสูบบุหรี่จนเป็นโรคถุงลมโป่งพองแล้วต้องมาใช้บริการทางการแพทย์ทั้งๆ ที่สามารถหลีกเลี่ยงได้หากบริโภคในปริมาณที่พอควร

แต่การขยายฐานภาษีสรรพสามิตนี้ด้วยการรวมเอาบริการโทรคมนาคมด้วยโทรศัพท์มาเป็นฐานในการเก็บภาษีเพิ่มขึ้นอีก 1 ชนิด ทั้งที่เป็นบริการที่ทำให้คนสามารถติดต่อสื่อสารโดยไม่ต้องเดินทางมาพบกัน ช่วยประหยัดเวลาและค่าเดินทาง จึงเป็นการขัดกับหลักการที่ถูกต้อง เพราะเป็นบริการที่รัฐควรส่งเสริมให้มีการบริโภคหรือเป็น merit goods เช่นเดียวกับนม มากกว่าที่จะต้องไปจำกัดการบริโภคดังเช่นสินค้า demerit goods ที่เข้าข่ายต้องเสียภาษีสรรพสามิตเช่น เหล้า บุหรี่ หรือสถานบันเทิง

การแปลงค่าสัมปทานที่ผู้รับสัมปทานต้องจ่ายเพื่อแลกกับสิทธิในการใช้ทรัพยากรของรัฐ เช่น คลื่นความถี่ที่นำมาใช้ในโทรศัพท์เคลื่อนที่ เป็นภาษีสรรพสามิต จึงเป็นเรื่องที่ “ผิดฝา ผิดตัว” และมีวาระซ่อนเร้นอย่างแท้จริง เพราะค่าสัมปทานเป็นค่าใช้จ่ายเพื่อแลกกับสิทธิบางอย่างที่รัฐเป็นเจ้าของ แต่ภาษีเป็นเรื่องของการบังคับจัดเก็บ จะเก็บเพื่อเป้าหมายรายได้หรือจำกัดการบริโภคก็แล้วแต่ชนิดของภาษี ดังนั้นภาษีจึงเป็นเรื่องที่คิดเพิ่มต่างหากออกไป (top-up) กับทุกคนที่อยู่ในข่ายที่ต้องเสียไม่ว่าจะเป็นผู้รับสัมปทานหรือไม่ มิใช่เป็นเรื่องที่จะนำมาทดแทนค่าสัมปทานแต่อย่างใด

หากต้องการเปลี่ยนแปลงสัญญาไม่ว่าจะด้วยเหตุผลใดก็ตามควรทำบนพื้นฐานที่มิให้ทั้ง 2 ฝ่ายคือผู้ให้สัมปทานคือรัฐและผู้รับสัมปทานเสียเปรียบหรือได้เปรียบจากการเปลี่ยนแปลงสัญญา แต่ปฏิบท (paradox) ที่มักเกิดขึ้นก็คือ การเปลี่ยนแปลงแก้ไขสัญญาที่ได้ตกลงกันไว้หากประสงค์จะไม่ให้มีผลเปลี่ยนแปลงสถานะแล้วจะริเริ่มแก้ไขไปทำไม? หากไม่มีความต้องการซ่อนเร้นให้มีการเปลี่ยนแปลง จะคงสัญญาไว้อย่างเดิมไม่ดีกว่าหรือ? ดังนั้น การแก้ไขเพื่อให้คงสภาพเหมือนเดิมจึงไม่มี มีแต่แก้ไขเพื่อเปลี่ยนแปลงเท่านั้น

ข้อโต้แย้งในคำพิพากษายึดทรัพย์ของ วรเจตน์และคณะ (ดูใน www.onopen.com) ในเรื่องการต้องเปลี่ยนแปลงสัญญาค่าสัมปทานโดยใช้ภาษีสรรพสามิตทดแทน จึงไม่ถูกต้องแต่อย่างใด เพราะหากทีโอทีเปลี่ยนสถานะจากรัฐวิสาหกิจเป็นนิติบุคคลเอกชน เพื่อไม่ให้ค่าสัมปทานที่เคยจ่ายผ่านรัฐวิสาหกิจซึ่งเป็นรายได้ของรัฐต้องตกเป็นของเอกชน ก็สามารถออกฎหมายให้นำส่งเข้ารัฐโดยตรงได้มิใช่หรือ ทำไมจึงต้องแปลงเป็นภาษีสรรพสามิต

ที่สำคัญก็คือ การเลือกใช้ภาษีสรรพสามิตเพื่อจัดเก็บรายได้แทนค่าสัมปทานมิใช่เป็นดุลพินิจของฝ่ายบริหาร (รัฐบาล) ตามที่วรเจตน์และคณะกล่าวอ้างไว้แต่อย่างใด เพราะการเลือกใช้ภาษีสรรพสามิตสำหรับสินค้าหรือบริการใดก็ต้องอยู่บนพื้นฐานที่ถูกต้องมิใช่ทำได้ตามอำเภอใจ

รัฐมีบทบาทหน้าที่ที่จะชี้นำให้สังคมเห็นว่าสินค้าหรือบริการใดสมควรจะเป็น merit/demerit goods ผ่านกระบวนการออกเป็นกฎหมายภาษีสรรพสามิตเพื่อให้ประชาชนได้แสดงความคิดเห็น ดังนั้นสินค้าที่เป็น demerit ในสังคมหนึ่งหรือในห้วงเวลาหนึ่งอาจเป็น merit goods ในอีกสังคมหนึ่งหรือในห้วงเวลาต่อมาก็ได้แล้วแต่สังคมจะเห็นเป็นอย่างไร แต่การออกเป็นพระราชกำหนดเพื่อแก้ไขพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต ดูเหมือนจะทำไปเพื่อหลีกเลี่ยงการแสดงความคิดเห็นว่าบริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ควรเป็น demerit goods ดังเช่น การพนัน หรือบริการของสถานบริการ เช่น อาบอบนวด ไนต์คลับ หรือไม่

การที่คณะรัฐมนตรีเลือกใช้วิธีการเก็บภาษีสรรพสามิตแทนค่าสัมปทานของบริการโทรศัพท์เคลื่อนที่จึงมิใช่ดุลพินิจแต่อย่างใดเพราะไม่ได้กระทำบนพื้นฐานที่ถูกต้อง หากแต่เป็นการกระทำโดยพลการเพื่อหลีกเลี่ยงการรับฟังความคิดเห็นเสียมากกว่า

ในส่วนที่สอง มติคณะรัฐมนตรีเช่นนี้เป็นการขัดแย้งกับเจตนารมณ์ของการขยายฐานภาษีฯ เพราะไม่ว่าจะกำหนดให้มีอัตราภาษีเท่าใดก็ตาม แต่หากไม่เป็นศูนย์ รายรับจากภาษีต้องเพิ่มมากขึ้นเนื่องจากมีฐานภาษีหรือมีประเภทสินค้าบริการให้เก็บภาษีเพิ่มมากขึ้น แต่ผลของมติคณะรัฐมนตรีที่อนุญาตให้นำค่าภาษีฯ ไปหักออกจากค่าสัมปทานก่อนและมีเหลือเท่าใดจึงนำส่งเป็นค่าสัมปทานต่อไปนั้นจะไม่ทำให้รายรับเพิ่มขึ้นตามเจตนารมณ์ของการขยายฐานภาษีฯ แต่อย่างใด เป็นเพียงแต่เปลี่ยนช่องทางการจ่ายเงิน จากที่จ่ายให้รัฐโดยอ้อมผ่านรัฐวิสาหกิจในรูปของค่าสัมปทานมาเป็นแบ่งจ่ายบางส่วนโดยตรงเข้ารัฐในรูปของภาษีสรรพสามิตนั่นเอง

กิจการเช่น บริษัทเอไอเอส ที่เป็นผู้รับสัมปทาน โดยแท้จริงไม่ได้รับภาระเสียภาษีสรรพสามิตที่กำหนดไว้ร้อยละ 10 แต่อย่างใด เพราะในทางหนึ่งสามารถผลักภาระค่าภาษีสรรพสามิตนี้ไปให้ผู้บริโภครับภาระทั้งหมดได้อยู่แล้ว และในอีกทางหนึ่งบริษัทเอไอเอส ก็สามารถที่จะนำค่าภาษีนี้ไปหักออกจากค่าสัมปทานร้อยละ 25 ของรายได้ที่ต้องเสียให้ ทีโอที ตามเงื่อนไขของสัญญาที่มีอยู่ก่อน ทำให้ทีโอทีมีรายได้ค่าสัมปทานน้อยลงไปร้อยละ 10 เหลือเพียงร้อยละ 15 (25 - 10) ของรายได้

แต่ที่สำคัญกว่ารายได้ค่าสัมปทานของทีโอที การแปลงค่าสัมปทานเป็นภาษีสรรพสามิตเป็นการเอื้อประโยชน์ให้กับบริษัทเอไอเอสโดยกีดกันผู้ประกอบการรายใหม่มิให้สามารถเข้าสู่ตลาดผู้ให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ได้อย่างแยบยล

ในเวลานั้นบริษัทเอไอเอสไม่ได้รับการคุ้มครองจากรัฐให้ผูกขาดการเป็นผู้ให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่อันเนื่องมาจากการขอเพิ่มอายุสัมปทานและเริ่มที่จะต้องจ่ายค่าสัมปทานในอัตราก้าวหน้าที่สูงขึ้นเรื่อยๆ อันเนื่องมาจากหมดเวลาผ่อนปรนที่รัฐให้ พื้นฐานของค่าสัมปทานของบริษัทเอไอเอสตั้งแต่เริ่มแรกเป็นการจ่ายให้รัฐเพื่อให้ได้มาซึ่งสิทธิในการใช้คลื่นความถี่ที่มีอยู่อย่างจำกัดแต่ผู้เดียว

ผู้ประกอบการรายใหม่ในอนาคตจึงไม่จำเป็นต้องเข้าสู่ตลาดบนพื้นฐานของค่าสัมปทานเช่นเดียวกับบริษัทเอไอเอส เพราะรัฐมิได้ให้ความคุ้มครองผูกขาดให้กับกิจการใดอีกต่อไป แต่ด้วยการแปลงค่าสัมปทานเป็นภาษีสรรพสามิต ทำให้รายใหม่ต้องจ่ายค่าภาษีสรรพสามิตนี้แทนค่าสัมปทาน ทั้งๆ ที่เงื่อนไขการจ่ายค่าสัมปทานเป็นเงื่อนไขระหว่างบริษัทไอเอสกับทีโอทีที่มีมาก่อน ผู้ประกอบการรายใหม่นอกจากจะเสียเปรียบทั้งในด้านจำนวนลูกค้า หรือเครือข่าย ที่ต้องลงทุนเพื่อให้ได้มาแล้วยังต้องเสียค่าสัมปทานในรูปของภาษีฯ เท่ากับผู้ประกอบการรายเดิมอีกด้วย ดังนั้นยิ่งกำหนดอัตราภาษีสรรพสามิตไว้สูงเท่าใดก็จะเป็นการกีดกันรายใหม่มากขึ้นเท่านั้น

ตัวอย่างเช่น หากกำหนดอัตราภาษีสรรพสามิตไว้ร้อยละ 25 แม้จะทำให้ ทีโอทีไม่มีรายได้จากค่าสัมปทานจากบริษัทเอไอเอสเลย แต่จะมีผลทำให้รายใหม่ต้องเสียภาษีร้อยละ 25 ของรายได้ซึ่งเป็นสถานการณ์เดียวกับที่บริษัทเอไอเอสจ่ายให้กับรัฐก่อนมีการแปลงค่าสัมปทานเป็นภาษีสรรพสามิต ในขณะที่บริษัท เอไอเอส ไม่ได้รับผลกระทบเพราะสามารถนำไปหักออกจากค่าสัมปทานได้อยู่แล้ว แต่รายใหม่จะนำค่าภาษีฯ นี้ไปหักจากอะไร? และได้อะไรเป็นการตอบแทน?

เปรียบเสมือนเป็นการดึงรายใหม่ให้เข้ามาจ่ายค่าสัมปทานในรูปแบบของภาษีสรรพสามิตเช่นเดียวกับที่ตนต้องเสีย ทั้งที่เข้าตลาดคนละเงื่อนไข รายใหม่ไม่ควรมีภาระนี้เพราะไม่ได้ความคุ้มครองใดๆ เป็นสิ่งตอบแทนจากรัฐเลย รายใหม่สมควรจะเข้าตลาดบนพื้นฐานของค่าใบอนุญาตแทนค่าสัมปทานเพราะต้องลงทุนอีกมากเช่นเดียวกับที่บริษัทเอไอเอสทำมาในอดีต

การปกปิดการถือหุ้นใหญ่ในกิจการที่รับสัมปทานจากรัฐ เช่น ที่บริษัทชินคอร์ปถือหุ้นใหญ่ในบริษัทเอไอเอสจึงเป็นการเอื้อประโยชน์ให้กับทักษิณโดยแท้จริง เนื่องจากตนเองยังคงเป็นเจ้าของในบริษัทชินคอร์ปและได้ประโยชน์จากการทุจริตในเชิงนโยบายที่ออกโดยตนเองด้วยการแปลงค่าสัมปทานเป็นภาษีสรรพสามิต ช่างแยบยลและร้ายกาจยิ่งนัก






 

Powered by MakeWebEasy.com