การย้ายไปสุวรรณภูมิ : บททดสอบรัฐบาลอภิสิทธิ์ (บทความของการเป็นรัฐบาลของประชาชน) 10/3/52

หนังสือพิมพ์ผู้จัดการรายวัน วันที่ 17 มีนาคม 2552
รศ.ดร.ชวินทร์ ลีนะบรรจง , รศ.ดร.สุวินัย ภรณวลัย
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

“ถ้าคุณ(รัฐมนตรี)ไม่เห็นด้วยกับผม คุณก็ต้องออกไป”

อาซะกุระ เคตะ
นายกรัฐมนตรี ในละครซีรีย์ญี่ปุ่นเรื่อง CHANGE

บททดสอบรัฐบาลอภิสิทธิ์มาเร็วกว่าที่คิด . . .


การที่ บมจ.การบินไทย จะย้ายเที่ยวบินไปอยู่ที่สนามบินสุวรรณภูมิทั้งหมด จากที่เดิมเคยย้ายเที่ยวบินภายในประเทศมาอยู่ที่สนามบินดอนเมืองจนถึงปัจจุบัน ได้กลายมาเป็นประเด็นปัญหาทดสอบรัฐบาลอภิสิทธิ์ในหลายๆ ด้าน


ก่อนอื่นคงต้องแยกแยะผู้ที่เกี่ยวข้องเพื่อให้เห็นภาพที่ชัดเจนเสียก่อน นอกจากเหนือจาก บมจ. การบินไทย ที่เกี่ยวข้องอยู่แล้ว ยังมี บมจ.ท่าอากาศยานไทย ที่เป็นผู้ที่เกี่ยวข้องในการให้บริการสนามบินภายในประเทศไทยในเชิงพาณิชย์ซึ่งรวมทั้งสนามบินดอนเมืองและสุวรรณภูมิที่เป็นสนามบินหลักของประเทศไทยในปัจจุบัน รัฐวิสาหกิจทั้งสองเป็น บมจ. หรือบริษัทมหาชนจำกัด ที่จดทะเบียนอยู่ในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย และมีผู้ถือหุ้นรายใหญ่คือกระทรวงการคลังถือหุ้นอยู่ร้อยละ 51 ของหุ้นที่มีอยู่ทั้งหมดใน บมจ.การบินไทย และร้อยละ 70 ของหุ้นที่มีอยู่ทั้งหมดในกรณีของ บมจ.ท่าอากาศยานไทย


ผู้เขียนอยากจะเริ่มต้นประเด็นปัญหาในเรื่องนี้ว่า การย้ายบริการทั้งหมดไปที่สนามบินสุวรรณภูมิ ตามแผนยุทธศาสตร์การเป็นศูนย์กลางการบินในภูมิภาค หรือนโยบายสนามบินเดี่ยว (single airport) ของนายศรีสุข จันทรางศุ ประธานคณะกรรมการฟื้นฟูโครงข่ายขนส่งทางอากาศเพื่อให้เป็นศูนย์กลางการบินและท่องเที่ยวในภูมิภาคนั้น เป็นเรื่องเฉพาะภายในของ บมจ.ทั้ง 2 แห่งที่สามารถตัดสินใจด้วยตนเอง หรือว่าเป็นประเด็นสาธารณะที่เกี่ยวข้องกับชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนชาวไทยโดยรวมและต้องตัดสินใจอย่างมีส่วนร่วมโดยประชาชน


ประเด็นสาธารณะอาจหมายถึงเรื่องที่เกี่ยวข้องกับประโยชน์สุขของประชาชน เป็น welfare issue ดังนั้นนโยบายใดๆ ที่เกี่ยวข้องจึงถือได้ว่าเป็นนโยบายสาธารณะหรือ welfare policy นโยบายสนามบินเดี่ยวก็ดีหรือนโยบายสนามบินคู่ (dual airport) ก็ดี จึงเป็นนโยบายสาธารณะเพราะเกี่ยวข้องโดยตรงกับประโยชน์สุขของประชาชนในประเทศไทยโดยรวม


เหตุผลก็คือการย้ายไปสุวรรณภูมิที่ บมจ.การบินไทยอ้างว่าต้องการลดการขาดทุนนั้น ไม่มีน้ำหนักเพียงพอ หากมีการย้ายเที่ยวบินภายในประเทศทั้งหมดของการบินไทยไปสุวรรณภูมิจริง ก็จะมีผลทำให้สนามบินสุวรรณภูมิแออัด และกระทบต่อ บมจ.ท่าอากาศยานไทยที่จะต้องมีการขยายสนามบินไม่ช้าก็เร็ว ซึ่งการขยายสนามบินก็จะทำให้เกิดหนี้สาธารณะซึ่งเป็นหนี้ของประชาชนทั้งประเทศโดยถ้วนหน้า นอกจากนี้แล้ว ประเด็นสำคัญที่ไม่ควรมองข้ามก็คือสนามบินดอนเมืองที่ยังใช้การได้ดีจะปล่อยให้ทิ้งร้างอยู่หรืออย่างไร


กลายเป็นว่าการแก้ปัญหาของแต่ละหน่วยงานกลับเป็นการสร้างภาระโดยรวมให้กับประชาชนซึ่งเป็นเจ้าของหน่วยงานทั้งสอง เพราะแต่ละหน่วยงานทั้ง 2 ดังกล่าวไม่สามารถสร้างนโยบายสาธารณะได้โดยลำพัง เนื่องจากมิได้มีวิสัยทัศน์หรือพันธกิจที่จะต้องทำ ดังนั้นประเด็นเรื่องการย้ายไปสุวรรณภูมิของการบินไทยจึงมีผลกระทบต่อประโยชน์สุขของประชาชนอย่างหลีกเลี่ยงได้ยาก เพราะหนี้ที่เกิดจากรัฐวิสาหกิจเป็นหนี้สาธารณะ เป็นหนี้ที่ประชาชนต้องร่วมกันชดใช้ ไม่ใช่หนี้ของรัฐบาลเพราะรัฐบาลมาแล้วก็ไป ตัวรัฐบาลเองก็ไม่ได้ควักกระเป๋าจ่ายเงินค่าก่อสร้างขยายสนามบินหรือชดเชยการขาดทุนของการบินไทยซะเมื่อไร


ประชาชนทุกคนจึงมีส่วนได้เสียในนโยบายสาธารณะดังกล่าว มิใช่จำกัดเฉพาะนายศรีสุข จันทรางศุ และคณะกรรมการชื่อยาวชุดดังกล่าวจะพิจารณากำหนดแต่ผู้เดียวแต่ประการใด


เพราะหากตัดสินใจด้วยมุมมองของ บมจ.ทั้งสอง ก็อาจจะได้ข้อสรุปที่ไม่สอดคล้องกับความต้องการของประชาชน ซึ่งก็จะเป็นไปตามที่คาดการณ์เอาไว้จากหลัก Principal-Agent ที่เมื่อมีการแบ่งแยกระหว่างเจ้าของหรือ Principal กับผู้บริหารหรือAgent ผลประโยชน์ของเจ้าของกับผู้บริหารอาจไม่สอดคล้องตรงกัน เพราะจะมีการขัดกันของผลประโยชน์หากไม่มีการควบคุมตรวจสอบที่ดีพอ เนื่องจากผู้บริหารมีแรงจูงใจหลายประการที่จะดำเนินการที่ไม่เป็นไปตามวัตถุประสงค์ที่เจ้าของต้องการ


ตัวอย่างเช่น ระหว่าง 2 โครงการที่มีความยากและง่ายในการดำเนินงาน ผู้บริหารมีแนวโน้มที่จะเลือก “ความสบาย” โดยเลือกโครงการที่ทำง่ายแต่จะได้รับผลตอบแทนต่ำ ละเว้นโครงการทำยากที่ได้รับผลตอบแทนสูง เพราะตนเองไม่ใช่เจ้าของ เป็นเพียงผู้บริหารที่มีรายได้จากเงินเดือนที่แน่นอนแต่เพียงอย่างเดียวไม่เกี่ยวกับผลกำไร


ดังนั้นจึงมีแนวโน้มที่ผู้บริหารจะปิดบังข้อมูลที่แท้จริงของโครงการที่ทำยากและนำเสนอข้อมูลโครงการที่ทำง่ายแต่ด้านเดียว ยิ่งมีการปิดบังหรือกีดขวางข้อมูล ทำให้ข้อมูลที่ผู้บริหารมีกับข้อมูลที่เจ้าของได้รับแตกต่างกันหรือมี asymmetric information มากเท่าใด เช่น ข้อมูลในด้าน ตัวเลขรายรับ รายจ่าย หรือการคาดคะเนในโอกาสทางธุรกิจซึ่งต้องอาศัยความรู้ความสามารถ หากได้รับข้อมูลไม่ครบถ้วนหรือไม่ตรงกับข้อเท็จจริง โอกาสที่ผู้บริหารจะก่อให้เกิด moral hazard กับเจ้าของก็จะมีมากขึ้นเท่านั้น


เจ้าของจึงต้องมีมาตรการควบคุมผู้บริหารในหลายๆ ลักษณะ เช่น ผ่านตัวแทนเจ้าของที่อยู่ในคณะกรรมการบริหาร (บอร์ด) หรือต้องมีผู้ตรวจสอบบัญชีที่เจ้าของเห็นชอบคอยรายงานสถานการณ์ทางการเงินให้กับเจ้าของตามกำหนดเวลาที่แน่นอน หรือจากการกำหนดผลตอบแทนให้กับผู้บริหารตามผลงานที่ผู้บริหารทำได้เป็นต้น ทั้งนี้ก็เพื่อที่จะกำกับให้ผู้บริหารทำในสิ่งที่เจ้าของต้องการ ไม่นอกลู่นอกรอย


รัฐวิสาหกิจไทยส่วนใหญ่จึงมักจะประสบปัญหาในเรื่อง Principal-Agent อยู่เป็นประจำเพราะเป็นธุรกิจที่ไม่มีเจ้าของที่แท้จริงมาคอยกำกับโดยตรง หากแต่ประชาชนซึ่งเป็นเจ้าของที่แท้จริงกระทำผ่านตัวแทนนักการเมืองเป็นผู้คอยกำกับดูแล


ดังนั้นหากประชาชนที่เป็นเจ้าของยังมีปัญหาเรื่อง Principal-Agent กับพรรคการเมือง โดยไม่สามารถกำกับดูแลพรรคการเมืองให้มีวัตถุประสงค์อย่างเดียวกับที่ประชาชนต้องการแล้ว การแต่งตั้งคณะกรรมการบริษัทซึ่งเป็นตัวแทนเจ้าของมาดูแลผู้บริหารรัฐวิสาหกิจจึงมักจะเป็นไปเพื่อประโยชน์ที่มิใช่ของประชาชนอยู่เสมอๆ เพราะผลประโยชน์ของพรรคการเมืองที่ส่งรัฐมนตรีเข้ามาเป็นตัวแทนประชาชนคอยกำกับดูแล เช่น ไทยรักไทย พลังประชาชน ชาติไทย มัชฌิมาฯ ก็ได้พิสูจน์ชัดเจนแล้วว่าไม่สอดคล้องกับผลประโยชน์ของประชาชนส่วนใหญ่ ดังจะเห็นได้อย่างชัดเจนไม่ว่าจะเป็นการกำหนดเงินเดือนประจำหรือผลประโยชน์อื่นๆ ของผู้บริหารที่สูงเกินความสามารถ หรือส่วนโบนัสของผู้บริหารที่มักจะมีบางส่วนที่กำหนดเป็นเงินก้อนขั้นต่ำที่ไม่ขึ้นอยู่กับผลงานและแปรผันอีกบางส่วนตามผลงาน ทำให้ผู้บริหารมีแต่ทางได้ไม่มีเสีย หรือ ที่แย่ไปกว่านั้นก็คือเมื่อมีการขาดทุนหรือบริหารงานผิดพลาดในรัฐวิสาหกิจกลับไม่มีผู้ใดต้องรับผิดชอบ ไม่ว่าจะเป็นฝ่ายบริหารหรือฝ่ายตัวแทนเจ้าของ(บอร์ด) แต่ประการใด ทั้งผู้บริหาร บอร์ด และรัฐมนตรีต่างก็ลอยหน้าลอยตาอยู่ได้ ไม่ว่าจะเป็นในกรณีของ การบินไทย ท่าอากาศยานไทย หรือ รัฐวิสาหกิจอื่นๆ ที่มิได้กล่าวมาในที่นี้


นอกจากนี้เพื่อให้มีความ “สบาย” ในการบริหารงาน ผู้บริหารรัฐวิสาหกิจบางแห่งจึงมักจะขอ “สิทธิ” ในการผูกขาดเพื่อกีดกันคู่แข่ง หรือขออยู่อย่างเป็นข้อยกเว้นภายใต้การบังคับของ พ.ร.บ.แข่งขันทางการค้า ซึ่งในหลายๆ ประเทศมิได้ยกเว้นให้กับรัฐวิสาหกิจแต่ประการใด


ด้วยเหตุข้างต้น นโยบายสนามบินเดี่ยวหรือสนามบินคู่ซึ่งเป็นนโยบายสาธารณะจึงมิอาจให้การตัดสินใจตกอยู่กับผู้มีส่วนได้เสียเพียงกลุ่มเล็กๆ เช่น บมจ.การบินไทย บมจ.ท่าอากาศยานไทย นายศรีสุข จันทรางศุ และคณะกรรมการชื่อยาว หรือ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคม แต่เพียงลำพัง เพราะไม่มีอะไรมารับประกันได้ว่าการตัดสินใจดังกล่าวจะสอดคล้องกับผลประโยชน์ของประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศที่เป็นเจ้าของตัวจริงแต่อย่างใด


นายกรัฐมนตรีจึงสมควรที่จะต้องเข้ามามีบทบาทในการกำกับดูแลและตัดสินใจเป็นคนสุดท้ายเพราะท่านเป็นรัฐมนตรีคนแรก (prime minister) ที่ประชาชนอนุญาตให้เข้ามาเป็นตัวแทนในการบริหารและนำเสนอตั้งรัฐมนตรีคนต่อๆ ไป ดังนั้น. . .


“ถ้าคุณ (รัฐมนตรี) ไม่เห็นด้วยกับผม คุณก็ต้องออกไป”


ประเด็นในการตัดสินใจของเรื่องนี้จึงเป็นบททดสอบรัฐบาลอภิสิทธิ์โดยแท้จริง รัฐบาลอภิสิทธิ์ต้องแสดงวิสัยทัศน์ในเรื่องนี้ออกมา เพราะหากรัฐบาลอภิสิทธิ์จะเป็นที่พึ่งของประชาชน จะเอาผลประโยชน์ของประชาชนเป็นตัวตั้ง การปฏิรูปที่จะเกิดขึ้นจึงมิใช่อยู่ที่การเปลี่ยนแปลงตัวอักษรหรือแต่งตั้งคณะกรรมการแต่ประการใด


การปฏิรูปจึงอยู่ที่คนมิใช่ตัวหนังสือ


หาก change คือการปฏิรูป รัฐบาลนายโอบามา ก็ได้แสดงให้เห็นถึงการปฏิรูปแล้วว่า การแต่งตั้งรัฐมนตรีต้องมีที่มาที่ไป ต้องรู้ว่าแต่งตั้งเข้ามาเพื่ออะไร ทำไมจึงต้องตั้ง แล้วรัฐบาลอภิสิทธิ์สามารถตอบได้หรือไม่ว่ารัฐมนตรีหลายคนในรัฐบาลของท่านตั้งขึ้นมาเพื่ออะไร ระนองรักษ์ พรทิวา ชาญชัย หรือแม้แต่โสภณ เขาเหล่านี้สามารถตอบคำถามเหล่านี้ได้หรือไม่


รัฐบาลอภิสิทธิ์จะสร้างความเชื่อมั่นให้กับประชาชนขึ้นมาได้ก็ด้วยการปฏิรูปในทิศทางที่ถูกต้อง


หากคำตอบเป็นไปในลักษณะที่ว่า “ไม่มีเขา ระนองรักษ์ พรทิวา ชาญชัย หรือแม้แต่โสภณ เราไม่ได้เป็นรัฐบาล จงมองดูความจริงที่เป็นอยู่เถิด” คำตอบในเรื่องนโยบายในเรื่องการย้ายไปสุวรรณภูมิก็จะจบลงในลักษณะที่ขึ้นอยู่กับการบินไทยจะตัดสินใจ รัฐบาลจะไม่เข้าไปยุ่งเกี่ยว


ซึ่งจะเป็นเรื่องที่แปลกและไม่สามารถอธิบายกับประชาชนเจ้าของประเทศได้ เพราะบริษัทมหาชนจำกัดจะมีอำนาจเหนือรัฐ เหนือประชาชน ในการกำหนดนโยบาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งนโยบายสาธารณะ ทั้งๆ ที่หากหลับตาพิจารณาบนพื้นฐานในเชิงธุรกิจเอกชนแต่เพียงอย่างเดียว ทั้ง บมจ.การบินไทย หรือ บมจ.ท่าอากาศยานไทย ก็มีผู้ถือหุ้นใหญ่คือ กระทรวงการคลัง ทำไมจึงต้องอดทนให้ผู้บริหารมาสั่งเจ้าของ ความล้มเหลวที่ผ่านมาของ บมจ.การบินไทยอันเนื่องมาจากการบริหารที่ผิดพลาดยังเป็นประจักษ์พยานที่ยังไม่ชัดเจนอีกหรือ และรัฐบาลจะเข้าไปยุ่งเกี่ยวได้เฉพาะเมื่อเวลาขาดทุนเท่านั้นเองหรือ


หากจะบอกว่า การบินไทย ท่าอากาศยานไทย ต้องดำเนินธุรกิจบนพื้นฐานเช่นเอกชนรายอื่นๆ เขาทำกัน รัฐไม่สมควรเข้ามาเกี่ยวข้องก็สมควรตัดคำว่า “ไทย” ออกจากชื่อเสียเถิด เพราะนั่นหมายถึงหน่วยงานแห่ง “ชาติ” ซึ่งเอกชนไม่มีสิทธิที่จะใช้ แล้วขายหุ้นให้เอกชนเสียให้หมดเพื่อที่จะไม่ต้องให้ประชาชนเข้าไปรับผิดชอบในการดำเนินงานอีกในอนาคต


ผู้เขียนจึงเห็นว่า ปัญหาการย้ายไปสุวรรณภูมิ คือบททดสอบครั้งที่หนึ่งของรัฐบาลอภิสิทธิ์ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเป็นการทดสอบตัวนายกรัฐมนตรีที่ชื่ออภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ อย่างแท้จริง

*******************

อาจารย์อภิสิทธิ์ครับ


ถ้าอาจารย์อภิสิทธิ์ตัดสินปัญหาการย้ายไปสุวรรณภูมิ ด้วยเหตุผลทางเศรษฐศาสตร์ ตามแนวคิดอย่างที่ได้กล่าวมาข้างต้น พวกผมคิดว่าคำตอบที่ได้นั้นมันค่อนข้างชัดเจน


แต่ถ้าอาจารย์อภิสิทธิ์จะตัดสินปัญหานี้ ด้วยเหตุผลทางเมือง แล้วละก็ พวกผมขอเรียนตามตรงเลยว่า มันจะเป็นเรื่องที่น่าผิดหวังมากสำหรับประชาชนไทยทั้งประเทศที่รอคอยเอาใจช่วย และให้กำลังใจอาจารย์อภิสิทธิ์ในการทำงานเพื่อบ้านเมือง เรื่องนี้จึงเป็นบททดสอบความกล้าหาญของอาจารย์ในฐานะผู้นำประเทศอย่างแท้จริงตรงไปตรงมา


ขอให้อาจารย์อภิสิทธิ์กล้าหาญและเด็ดเดี่ยวในการตัดสินใจในเรื่องนี้รวมทั้งเรื่องอื่นๆ ด้วย ไม่ต้องกลัวว่าอาจารย์อภิสิทธิ์จะโดดเดี่ยวหากตัดสินใจยืนข้างประชาชน เพราะประชาชนทั้งประเทศจะเป็น “ผนังทองแดง กำแพงเหล็ก” ปกป้องอาจารย์อภิสิทธิ์เอง โปรดเชื่อมั่นในพลังบริสุทธิ์ของมหาชนที่ได้เคยสำแดงออกมาแล้วเมื่อปี 2551 ด้วยเถิด


หมายเหตุ : เป็นความเห็นของผู้เขียน ไม่ผูกพันกับหน่วยงานที่สังกัด