รศ.ดร.ชวินทร์ ลีนะบรรจง , รศ.ดร.สุวินัย ภรณวลัย
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

วิกฤตธนาคารโดยแท้จริงแล้วน่าจะเป็นวิกฤต “ความเชื่อมั่น”ที่ประชาชนเคยมีต่อขุนนางนักวิชาการทั้งหลายที่ได้สูญสลายหายไป เฉกเช่นเดียวกับที่ประชาชนเคยมีต่อนักการเมือง

ฉันใดก็ฉันนั้น

วิกฤตในเงินตรา (currency crisis) ต่างประเทศ เป็นวิกฤตแรกที่มีสาเหตุมาจาก ธปท.มุ่งมั่นที่จะรักษาระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบคงที่เอาไว้ ทั้งๆ ที่ภาวการณ์ในขณะนั้นไม่เอื้ออำนวยแต่อย่างใด มีการขาดดุลการค้าสูง มีความอ่อนแอเป็นอย่างมากในระบบสถาบันการเงิน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีความไม่โปร่งใสของการลดทุนและเพิ่มทุนธนาคารกรุงเทพฯ พาณิชย์การของนายวิจิตร สุพินิจ ผู้ว่าการ ธปท.ในขณะนั้น

ดังนั้น แทนที่จะแก้ไขปัญหาขาดดุลการค้าและการขาดความเชื่อมั่นที่เผชิญอยู่อย่างตรงไปตรงมาด้วยการปรับเปลี่ยนอัตราแลกเปลี่ยน เพราะเป็นมาตรการในเชิงราคาและมีผลต่อการลงทุนที่ตรงจุดและได้ผลในระยะสั้นสอดคล้องตามสถานการณ์มากกว่า แม้ธปท.ที่ได้รับคำแนะนำและคำเตือนจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศมาล่วงหน้าหลายครั้งแล้วแต่กลับเพิกเฉย หันกลับไปเลือกดำเนินการในทางตรงกันข้ามโดยเลือกมาตรการในเชิงคุณภาพที่อาศัยการเข้มงวดต่อการปล่อยสินเชื่อภาคอสังหาริมทรัพย์มาใช้แทนซึ่งไม่ตรงจุดและใช้เวลานานกว่าจะเห็นผลแทน

การเปลี่ยนระบบอัตราแลกเปลี่ยนเป็นแบบลอยตัวโดยฉับพลันเมื่อ 2 ก.ค. 40 ในรัฐบาลพล.อ.ชวลิต ยงใจยุทธ นอกจากทำให้ค่าอัตราแลกเปลี่ยนระหว่างเงินบาทเทียบกับดอลลาร์สหรัฐเปลี่ยนแปลงอ่อนค่าลงจากเดิมประมาณ 26 บาทต่อดอลลาร์สหรัฐมาเป็นกว่า 45 บาทต่อดอลลาร์สหรัฐ ในชั่วเวลาเพียงไม่กี่วันหลังจากที่คงที่อยู่มากกว่า 10 ปีแล้ว ยังก่อให้เกิดวิกฤตเศรษฐกิจในปี พ.ศ. 2540 ในส่วนที่สองนั่นคือวิกฤตธนาคาร (banking crisis) ติดตามมาทันที

วิกฤตธนาคารในปี พ.ศ. 2540 นั้นอาจกล่าวได้ว่าเกิดขึ้นสืบต่อจากวิกฤตเงินตราเพราะ “การเปลี่ยนระบบ” อัตราแลกเปลี่ยนเป็นแบบลอยตัวได้ทำให้ “การกำหนดอัตราแลกเปลี่ยน” เป็นไปตามกลไกตลาดที่ปราศจากการเข้าแทรกแซงโดย ธปท.เหมือนดังที่เคยปฏิบัติมา เงินบาทเทียบกับเงินดอลลาร์สหรัฐจึงอ่อนค่าลงเป็นอย่างมาก ธนาคารซึ่งเป็นตัวกลางทางการเงินที่สำคัญที่สุดในระบบการเงินของประเทศที่ระดมเงินออมทั้งจากในและนอกประเทศมาให้ระบบเศรษฐกิจกู้ก็มีปัญหาเนื่องมาจากหนี้สินที่นำมาให้ลูกหนี้ที่กู้เป็นเงินตราต่างประเทศของธนาคารภายใต้กิจการวิเทศธนกิจหรือที่รู้จักในชื่อของ International Banking Facilities ที่แพร่หลายเฟื่องฟูในเวลานั้นประสบกับปัญหามูลหนี้ที่เมื่อคิดเป็นเงินบาทเพิ่มขึ้นเกือบเท่าตัวในทันที ทำให้ลูกหนี้หมดความสามารถในการชำระหนี้และกระทบต่อความอยู่รอดของธนาคารเองในที่สุด

แรงจูงใจประการหนึ่งในการกู้ยืมเป็นเงินตราต่างประเทศในขณะนั้นก็เพราะดอกเบี้ยที่คิดบนเงินกู้ที่เป็นเงินตราต่างประเทศต่ำ เช่น ดอลลาร์สหรัฐจะมีความแตกต่างอย่างมากจากดอกเบี้ยที่กู้เป็นเงินบาท และอีกประการหนึ่งก็คือกิจการที่อ่อนไหวต่อต้นทุนดอกเบี้ยส่วนใหญ่ก็จะเป็นกิจการเกี่ยวข้องกับอสังหาริมทรัพย์ เพราะเป็นการกู้ระยะยาวและวงเงินสูง ทำให้ต้นทุนดอกเบี้ยมีบทบาทในการตัดสินใจซื้อขายลงทุนในกิจการอสังหาริมทรัพย์เป็นอย่างมากเมื่อเปรียบเทียบกับกิจการประเภทอื่นๆ ดังนั้นลูกหนี้เงินกู้ที่เป็นเงินตราต่างประเทศ แต่มีรายได้เป็นเงินบาทเพราะขายในประเทศเช่นลูกหนี้ภาคอสังหาฯ และมิได้มีการทำการป้องกันความเสี่ยงจากอัตราแลกเปลี่ยนเอาไว้จะมีปัญหา currency mismatch ทันทีเพราะรายรับ (เงินบาท) จะไม่สัมพันธ์กับรายจ่ายของมูลหนี้ (เงินดอลลาร์สหรัฐ) หากอัตราแลกเปลี่ยนเปลี่ยนไป แม้มูลหนี้ที่กู้เป็นเงินตราต่างประเทศจะมียอดคงเดิมก็ตาม

ในส่วนของลูกหนี้ที่แม้ไม่ได้กู้เป็นเงินตราต่างประเทศแต่ก็ได้รับผลกระทบตามไปด้วยอย่างหลีกเลี่ยงได้ยากเพราะสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจและตัวธนาคารผู้ให้กู้เองมีปัญหา การผิดนัดชำระหนี้ของลูกหนี้ธนาคารจำนวนมากในคราวเดียวกันไม่ว่าจะด้วยสาเหตุใดก็ตามแต่ มีผลทำให้ทรัพย์สินที่นำมาเป็นหลักทรัพย์ค้ำประกันการกู้ยืมต้องถูกนำมาบังคับขายเพื่อชำระหนี้พร้อมๆ กัน ทำให้ราคาบ้านและที่ดินโดยรวมที่เป็นหลักทรัพย์สำคัญที่นิยมนำมาค้ำประกันเงินกู้มีราคาลดลง ลูกหนี้เงินบาทจึงประสบปัญหามูลค่าหลักประกันลดลงพร้อมๆ กับจำนวนหนี้ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้หรือ NPL ที่มีจำนวนมากขึ้นเรื่อยๆ สวนทางกัน ปัญหาของลูกหนี้จึงกลายมาเป็นปัญหาของเจ้าหนี้ซึ่งก็คือธนาคารไปโดยหลีกเลี่ยงได้ยาก

ธนาคารเป็นกิจการ “จับเสือมือเปล่า” เพราะมีสัดส่วนเงินทุนของตนเองต่อทรัพย์สิน (เงินกู้) หรือหนี้สิน (เงินฝาก) ต่ำ ส่วนใหญ่จะมีอยู่ระหว่างร้อยละ 7-10 หากมีลูกหนี้ที่ไม่ชำระคืนเงินต้นหรือดอกเบี้ยจนกลายเป็น NPL เกินกว่าเงินทุนที่มีอยู่เมื่อใด ธนาคารก็จะประสบปัญหาเงินทุนไม่พอเพียงตามกฎหมาย ยิ่งมีลูกหนี้ที่เป็น NPL มากเท่าใด ภาระในการตั้งสำรองเพื่อชดเชยความเสียหายก็ยิ่งมีมากขึ้นเป็นเงาตามตัว

ดังนั้น ธนาคารจึงมีความเสี่ยงเป็นอย่างมากที่จะสูญเสียความเป็นเจ้าของใบอนุญาตประกอบกิจการธนาคารอันเป็นทรัพย์สินที่มีมูลค่ายิ่งเพราะเป็นธุรกิจผูกขาดทางการไม่ได้ออกใบอนุญาตที่อยู่อย่างจำกัดดังกล่าวโดยง่าย หากมีหนี้เสียจนทำให้ต้องตั้งสำรองชดเชยเกินกว่าเงินทุนที่มีอยู่และไม่สามารถหาเงินทุนมาเพิ่มเติมให้พอเพียงตามกฎหมายได้ ความเป็นเจ้าของที่แสดงโดยเงินทุนจดทะเบียนที่มีอยู่จะมีไม่พอเพียงหรือหมดไปอันเนื่องมาจากลูกหนี้ที่เป็น NPL

การถูกปิดกิจการเพราะส่วนของผู้ถือหุ้นไม่มีหรือติดลบหรือจำต้องขายให้กับต่างชาติผ่านการเพิ่มทุนไม่ว่าจะเป็นบริษัทเงินทุนหรือธนาคารขนาดเล็กหลายๆ แห่งในช่วงปี พ.ศ. 2540-42 จึงเป็นผลสืบเนื่องตามมาจากการเปิดเสรีการเคลื่อนย้ายเงินทุนระหว่างประเทศที่ไม่มีการจัดการควบคุมจัดการในเชิงนโยบายที่ดีนั่นเอง

เมื่อบริษัทเงินทุนหรือธนาคารที่ให้สินเชื่อตนเองถูกปิดกิจการ ลูกหนี้ที่มิได้เป็น NPL ก็ถูกบังคับให้เป็น NPL ไปด้วยในที่สุดหลีกเลี่ยงได้ยาก เพราะหากไม่มีผู้อำนวยสินเชื่อให้อีกต่อไปก็ต้องชำระปิดบัญชีเรียกเงินกู้ที่ยืมไปคืนกลับมา กลายเป็นภาวะเศรษฐกิจถดถอยอันเนื่องมาจากภาคการเงินไม่สามารถประสบปัญหาไม่สามารถอำนวยสินเชื่อให้กับภาคเศรษฐกิจอื่นๆ ได้

วิกฤตธนาคารจึงเป็นวิกฤตส่วนที่สองที่ติดตามมาจากการเปิดเสรีการเคลื่อนย้ายเงินทุนระหว่างประเทศที่ไม่มีการจัดการควบคุมจัดการในเชิงนโยบายที่ดีนั่นเอง และซ้ำเติมปัญหาความไม่เชื่อมั่นในสถาบันการเงินของไทยในขณะนั้นให้เลวร้ายมากขึ้นเป็นทวีคูณ

เหตุการณ์กรณีธนาคารกรุงเทพฯ พาณิชย์การ หรือ BBC ในช่วงตั้งแต่ปี พ.ศ. 2534 จนถึงขั้นล้มละลายในปี พ.ศ. 2540 เป็นภาพที่สะท้อนให้เห็นถึงสถานการณ์ปัญหาความไม่เชื่อมั่นในสถาบันการเงินของไทยภายใต้การกำกับดูแลของ ธปท.ในขณะนั้นได้เป็นอย่างดีนอกเหนือไปจากการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจมหภาคที่ล้มเหลวจนกลายมาเป็นวิกฤตเงินตราดังที่กล่าวไปแล้ว

ปัญหาของ BBC เกิดจากการปล่อยกู้ให้กับกลุ่มกิจการที่เกี่ยวข้องกับนักการเมืองกลุ่ม 16 โดยไม่มีหลักประกัน อันเนื่องมาจาก มีการใช้เอกสารสิทธิ์ที่ดินปลอมมาค้ำประกัน มีการตีราคาที่ดินที่นำมาเป็นหลักประกันสูงเกินความเป็นจริง หรือมีการให้สินเชื่อเพื่อครอบงำกิจการที่จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ฯ โดยธนาคารมิได้พิจารณาด้วยความรอบคอบรัดกุมที่น่าจะเป็นเรื่องที่กุขึ้นมาเองเพื่อผ่องถ่ายเงินออกจากธนาคารของนายราเกซ สักเสนา และผู้บริหารบางคนมีส่วนเกี่ยวข้องอย่างมาก การให้เบิกเงินเกินบัญชีโดยไม่มีสัญญาและหลักประกัน โดยมีการอนุมัติเกินอำนาจ เป็นต้น

การกระทำทั้งหมดนี้ก่อให้เกิดปัญหา “สินทรัพย์จัดชั้น” หรือหนี้เสีย (NPL) ตามประสาชาวบ้านขึ้นมาเป็นจำนวนมาก เพราะผู้กู้รายใหญ่ของ BBC ส่วนใหญ่มิได้มีวัตถุประสงค์ที่จะใช้คืนธนาคารแต่อย่างใด ในขณะที่ ธปท.ในยุคของนายวิจิตร สุพินิจเป็นผู้ว่าการฯ มิได้ใช้อำนาจที่ตนเองมีอยู่ในการดำเนินมาตรการแบบเด็ดขาดเพื่อมิให้มีหนี้เสียเพิ่มเติมและเป็นปัญหายืดเยื้อ มีการบริหารผิดพลาดเพิ่มเติม จนเกิดการเสียหายแก่เงินของเอกชน เงินของธนาคารออมสินและเงินของกองทุนฟื้นฟูฯ เป็นอันมาก หากได้ดำเนินการแก้ไขอย่างเด็ดขาดตรงไปตรงมาโดยประกาศลดทุนเพิ่มทุน และเปลี่ยนแปลงผู้บริหารเสียแต่เนิ่นๆ ก็น่าจะสกัดความเสียหายให้ลดลงได้มาก

หลักฐานเชิงประจักษ์ที่สนับสนุนได้ปรากฏออกมา เช่น (1) ผลตรวจสอบ ณ วันที่ 30 เมษายน 2534 แต่รายงานเมื่อวันที่ 18 พฤศจิกายน 2535 ใช้เวลากว่า 1 ปีเศษ ผู้มีอำนาจตัดสินใจของ ธปท.จึงทราบจากรายงานข้อมูลของปีที่ผ่านมาว่า BBC มีสินทรัพย์จัดชั้นรวม 18.2 พันล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 26.73 ของสินทรัพย์รวม ซึ่งจัดว่าเป็นปัญหามากอยู่ เพราะอัตราสินทรัพย์จัดชั้นเฉลี่ยของทั้งระบบธนาคารเท่ากับ 7.41 เท่านั้น หรืออีกนัยหนึ่ง BBC สินทรัพย์มีปัญหาสูงกว่าอัตราเฉลี่ยของทั้งระบบธนาคารถึง 3.6 เท่า และเมื่อตรวจสอบในเวลาต่อมาก็พบหนี้เสียจำนวนเพิ่มมากขึ้นเรื่อยๆ

หรือ (2) เมื่อต้องมีการตั้งสำรองหนี้เสียที่ถูกตรวจจับได้ว่ามีอยู่จำนวนมาก จน “ทุน” หรือส่วนของผู้เป็นเจ้าของไม่มีเหลือแล้วนั้น หากต้องการให้ดำเนินกิจการต่อไปก็มิได้สั่งการให้มีการลดทุนเพื่อให้เจ้าของเดิมรับภาระในส่วนที่ตนเองก่อความเสียหายไปก่อน แต่ ธปท.กลับให้มีการเพิ่มทุนโดยไม่ลดทุนเสียก่อนจนเกิดความเสียหายกับเงินของเอกชน เงินของธนาคารออมสินและเงินของกองทุนฟื้นฟูฯ เป็นอันมาก

นายวิจิตรอ้างเหตุผลที่แสดงถึงความไม่โปร่งใสของตนเอง เช่น การลดทุนไม่ได้แก้ปัญหาและทำไม่ได้เพราะติดระเบียบตลาดหลักทรัพย์ฯ และกฎหมายมหาชน การลดทุนอาจทำให้ตลาดรู้สภาพปัญหา BBC และตื่นตระหนก หรืออ้างฝ่ายการเมืองว่ารัฐมนตรีคลังเห็นชอบด้วยที่ไม่ต้องลดทุนก่อน ซึ่งล้วนเป็นข้ออ้างที่รับฟังได้ยากยิ่ง เพราะมาตรการแก้ไขปัญหา BBC ของนายวิจิตรโดยแท้จริงน่าจะเป็นการปิดบังปัญหาที่เกิดกับธนาคารที่ตนเองมีหน้าที่กำกับดูแลตามหน้าที่ที่ประชาชนมอบให้มากกว่าการแก้ไขอย่างตรงไปตรงมา (ดูรายละเอียดรายงานผลวิเคราะห์และวินิจฉัยในรายงาน ศปร.ข้อ 299-315 หน้า140-147)

ความเสียหายเฉพาะกรณี BBC ที่ปรากฏ ในภายหลังก็คือ จากหนี้เสียทั้งหมดประมาณ 1.5 แสนล้านบาทที่ได้โอนไปเมื่อปี พ.ศ. 2540 ให้บริษัทบริหารสินทรัพย์(บสก.) สามารถจัดการทวงหนี้กลับคืนมาได้เพียง 4.1 หมื่นล้านบาทโดยใช้เวลาเกือบ 10 ปี ที่เหลืออีกกว่า 1 แสนล้านบาทเป็นความเสียหายที่ประชาชนชาวไทยต้องเฉลี่ยรับไปโดยถ้วนหน้า

เหตุจึงน่าจะอยู่ที่ “คน” ที่เกี่ยวข้องทั้งจากลูกหนี้ ผู้บริหาร BBC และผู้มีหน้าที่กำกับคือ ธปท. อาจไม่มีผู้สังเกต แต่รายงาน ศปร.ข้อ 282 หน้า135 อันเป็นปฐมบทของความไม่เชื่อมั่นของประชาชนในระบบการเงินของประเทศไทยอันเป็นที่มาของความเสื่อมศรัทธาและเป็นรอยมลทินของ ธปท.ในเวลาต่อมา ได้กล่าวไว้ว่า

“ธนาคารกรุงเทพฯ พาณิชย์การ จำกัด ได้สมัครใจเลือกแก้ปัญหาด้วยตนเอง ในเดือนกันยายน 2535 นายเกริกเกียรติ ชาลีจันทร์ ได้เข้ารับตำแหน่ง เป็นกรรมการผู้จัดการและได้เลือกพนักงาน ธปท. 2 คน เข้าไปรับตำแหน่งบริหาร และแต่งตั้งนายวีรพงษ์ รามางกูร เป็นที่ปรึกษาคณะกรรมการของธนาคาร ด้วยความเห็นชอบของ ธปท.”