รศ.ดร.ชวินทร์ ลีนะบรรจง , รศ.ดร.สุวินัย ภรณวลัย
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

ข้อเสนอให้เศรษฐกิจไทยกลับไปสู่ระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบคงที่ของหลายๆฝ่ายรวมถึงอดีตนักวิชาการ จึงเป็นเรื่องที่น่าคิดว่าทำไมพยายามที่จะ “หยุด” เวลาให้อยู่กับที่โดยไม่แสวงหาหนทางที่จะอยู่ร่วมกับสภาพแวดล้อมของอัตราแลกเปลี่ยนที่เป็นอยู่

ข้อเสนอล่าสุดของโอฬารที่นำเสนอในงานเสวนาพรรคเพื่อไทยเมื่อเร็วๆ นี้(ตีพิมพ์บางส่วนในกรุงเทพธุรกิจ 20 ต.ค. 53) ให้รัฐโดย ธปท.เข้ามาแทรกแซงกำหนดค่าเงินบาทโดยใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบคงที่แต่กำหนดช่วงการผันผวนหรือ target zone เหมือนเช่นระบบที่เคยใช้มาในอดีต เช่น ดอลลาร์ในช่วง Bretton Woods System (ค.ศ.1946-1973) หรือ ยูโร ใน European Monetary System (ค.ศ.2000 - ปัจจุบัน)

โอฬาร เห็นสอดคล้องกับข้อเสนอของ วีรพงษ์ ในเรื่องการกำหนดค่าบาทดอลลาร์ให้คงที่โดยเสนอให้ ธปท.เข้ามากำหนดช่วงให้เงินบาทผันผวนหรือเคลื่อนไหวโดยเสรีได้บ้างในกรอบที่กำหนด เช่น +/- 2.5% หรืออาจมากกว่านั้นจากค่ากลาง แต่หากผันผวนออกนอกกรอบก็ให้แทรกแซงกลับเข้าไปอยู่ในกรอบหรือที่รู้จักในชื่อของ target zone อันเป็นแนวคิดของ J.Williamson ตั้งแต่ปี ค.ศ. 1985 ที่พยายามจะประสานข้อดีของทั้งระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบคงที่ (ง่ายต่อการคำนวณต้นทุนและไม่ผันผวน) และแบบลอยตัว (ไม่ต้องเข้ามาแทรกแซงและไม่มีต้นทุนทั้งการแทรกแซง และการสำรองเงินดอลลาร์เพื่อเอาไว้แทรกแซง) เข้ามาด้วยกัน

หากให้ค่ากลางเป็น target คล้ายดั่งเป็นกระดูกสันหลังของงูแล้วไซร้ ลำตัวงูทั้ง 2 ข้างก็จะเป็นช่วงการเคลื่อนไหวหรือ zone ดังนั้น ระบบนี้จึงมีชื่อเรียกอีกชื่อหนึ่งว่า snake หรือ งู นั่นเอง เพราะหากค่ากลางสามารถเปลี่ยนแปลงเคลื่อนไหวขึ้นลงได้ ลำตัวงูก็จะคล้ายกับเคลื่อนไหวขึ้นลงตามไปด้วย

การเสนอให้อาศัยอำนาจตามมาตรา 23-25 ของพระราชบัญญัติเงินตรา พ.ศ. 2501 แก้ไขเพิ่มเติมล่าสุด พ.ศ. 2545 มาเป็นเครื่องมือโดยกำหนดกรอบในการแทรกแซงให้ ธปท.เป็นผู้ดำเนินการโดยอ้างถึงความรับผิดชอบของรัฐบาลที่เป็นฝ่ายบริหารในการดำเนินนโยบายเพื่อจัดการค่าเงินบาทให้อยู่ในระดับที่เหมาะสมนั้น จึงคล้ายเป็นข้อเสนอให้นำเอาแนวคิดเรื่อง target zone มาใช้อีกครั้งหนึ่ง

แต่อย่าลืมว่าในมาตรา 8 วรรคสุดท้ายของพ.ร.บ.ดังกล่าว รัฐมนตรีอาจประกาศใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบใดก็ได้ตามที่เห็นสมควรโดยคำแนะนำของธนาคารแห่งประเทศไทย ซึ่งธปท.ก็ได้ประกาศใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบลอยตัวตั้งแต่เมื่อ 2 ก.ค. 40 เป็นต้นมา และหากจะคิดเอาเองว่ารัฐควรจะตั้งเป้าหมายอัตราแลกเปลี่ยนด้วยนั้น ยิ่งจะทำให้ขาดความชอบธรรมเข้าไปอีก เพราะแม้แต่ธนาคารกลางยุโรป (ECB) ที่ใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบคงที่ในกลุ่มรัฐสมาชิกก็กำหนดเป้าหมายหลักเป็นเสถียรภาพด้านราคา มิใช่เสถียรภาพของอัตราแลกเปลี่ยนแต่อย่างใด ยกเว้นแต่เมื่อการไร้เสถียรภาพด้านอัตราแลกเปลี่ยนจะมีผลต่อราคาจึงจะเข้าไปดำเนินการ

ข้อดีของ target zone จึงอยู่ที่การให้ค่าเงินหรืออัตราแลกเปลี่ยนสามารถเคลื่อนไหวได้โดยเสรีภายในกรอบหรือลำตัวงู ซึ่งจะกำหนดให้กว้างหรือแคบโดยการเข้าไปแทรกแซงให้ค่ากลางหรือ target อยู่ภายใน zone นั่นเอง

แต่ข้อบกพร่องที่สำคัญก็คือ ระดับอัตราแลกเปลี่ยนที่เหมาะสมหรือค่ากลางเพื่อที่จะนำไปกำหนดช่วงที่จะให้ค่าบาทผันผวนได้นั้น ท่านทั้งสองจะรู้ได้อย่างไรว่ามันเหมาะสม จะโดยการให้ ธปท.แนะนำหรือท่านจะพยายามทำตัวเป็นพระเจ้าด้วยการกำหนดเสียเอง?

ในเชิงวิชาการจึงเป็นเรื่องยากที่จะกำหนดค่ากลางได้อย่างเหมาะสม เพราะต้องคำนึงถึงทั้งดุลยภาพภายใน เช่น การจ้างงานและหรือระดับราคาควบคู่ไปกับดุลยภาพภายนอก เช่น ดุลการค้า เป็นต้น

ข้อบกพร่อง อีกประการที่สำคัญไม่ยิ่งหย่อนกว่ากันก็คือ ช่วงการเคลื่อนไหวหรือ zone จะกำหนดให้กว้างมากน้อยเพียงใดก็เรื่องหนึ่ง แต่อีกเรื่องหนึ่งก็คือการตอบสนองหรือปฏิกิริยาของผู้ที่เกี่ยวข้องเมื่อระดับอัตราแลกเปลี่ยนเข้าใกล้หรือออกนอกช่วงการเคลื่อนไหวที่กำหนดไว้สามารถทำให้เกิดการเก็งกำไรได้โดยง่าย

ด้วย target zone ที่มีการกำหนดกรอบที่แคบและแข็งแรง (narrower band with strong edges) มากเท่าใด การเก็งกำไรในค่าเงินบาทก็จะมีมากขึ้นเท่านั้น เพราะนักเก็งกำไรรู้ดีว่ากรอบที่แคบ จะเป็นเสมือนลำตัวของงูที่เรียวเล็กและ กรอบที่แข็งแรง จะหมายถึงคำมั่นว่าทางการไทยจะมีเป้าหมายอัตราแลกเปลี่ยนอยู่ในระดับใด การรู้ซึ่งขอบเขตเป็นข้อมูลที่มีค่าเพราะทำให้นักเก็งกำไรทราบถึงการตอบสนองของทางการไทยว่าจะมีอย่างไรเมื่ออัตราแลกเปลี่ยนมาถึงจุดที่เป็นขอบเขตหรือเป้าหมายนั้น

ทางการอาจจะกำหนดกรอบไว้ในใจโดยไม่เปิดเผยต่อสาธารณชนก็ได้ แต่นักเก็งกำไรก็มีวิธีที่จะทดสอบว่าขอบเขตหรือกรอบในการผันผวนนั้นอยู่ที่ใดด้วยการเข้ามาเก็งกำไรเป็นการทดสอบลองเชิง ดังนั้นกรอบจะแคบหรือกว้างเพียงใดจึงไม่สำคัญเท่ากับกรอบมีความแข็งแรงมากน้อยเพียงใด

สิ่งนี้จึงเป็นจุดตายของระบบนี้ การมีกรอบที่แข็งแรงหมายถึงการมีคำมั่นที่จะเข้าไปแทรกแซงรักษาไว้ซึ่งช่วงการผันผวนหรือ target zone อันเป็นการสร้างความเชื่อมั่น หรือ credibility ของ target zone แต่ในขณะเดียวกันก็เป็นจุดที่เชื้อเชิญให้นักเก็งกำไรเข้ามาเก็งกำไรเนื่องจากรู้ว่าทางการจะมีการตอบสนองอย่างไร

ในทางตรงกันข้ามหากไม่เข้ามาแทรกแซงตามคำมั่นที่มีอยู่ ระบบนี้ก็จะขาดความเชื่อมั่นไปโดยปริยายอันเนื่องจาก “มีแต่ลมปาก ขาดการกระทำ”

บทเรียนของระบบการเงินยุโรปหรือ European Monetary System ในระยะแรกที่มีกลไกการกำหนดอัตราแลกเปลี่ยนหรือ Exchange Rate Mechanism ในลักษณะของการกำหนดช่วงการผันผวนหรือ target zone เอาไว้แคบแต่ไม่แข็งแรง (narrower band with weak edges) กล่าวคือไม่พยายาม (ร่วมกัน) รักษาคำมั่นในการเข้าไปแทรกแซงเพื่อรักษาระดับอัตราแลกเปลี่ยนให้อยู่ในช่วงที่กำหนดเอาไว้ได้ทำให้เกิด ความไม่เชื่อมั่นในระบบการเงินยุโรป ทำให้อังกฤษและอิตาลีต้องถูกบังคับให้ถอนตัวออกจากระบบนี้ในปี ค.ศ. 1992 เมื่อเกิดวิกฤตการเข้าโจมตีค่าเงินปอนด์ของประเทศอังกฤษจากนักเก็งกำไร โดยที่ทางการอังกฤษแม้จะพยายามเข้าไปแทรกแซงอย่างหนักไม่ว่าจะด้วยการขึ้นดอกเบี้ยหรือรับซื้อเงินปอนด์เพื่อรักษาค่าเงินปอนด์ให้อยู่ในกรอบที่กำหนดไว้ได้ตามกลไกการกำหนดอัตราแลกเปลี่ยน แต่ก็ประสบความล้มเหลว จนกระทั่งปัจจุบันอังกฤษก็ยังขยาดไม่เข้าร่วมในเงินสกุลยูโรทั้งที่เป็นสมาชิกอียู

แม้ว่าในปัจจุบัน ระบบการเงินยุโรปจะกำหนดค่ากลางผ่านเงินยูโรซึ่งพัฒนามาจาก European Currency Unit และมีธนาคารกลางยุโรปที่รัฐสมาชิกยอมเสียสละอธิปไตยทางการเงินไปให้เป็นผู้ใช้อำนาจดังกล่าวเข้ามาแทรกแซงเมื่อเงินยูโรผันผวนหลุดจากกรอบที่ได้กำหนดเอาไว้ แต่ปัญหาของระบบแบบคงที่ที่สามารถปรับเปลี่ยนค่ากลางนี้ได้หรือ fixed exchange rate with adjustable ก็ยังมีข้อบกพร่อง

ระบบแบบ target zone นี้ได้รับการพิสูจน์แล้วว่าเหมาะสมหรือไม่ในยุคการเคลื่อนย้ายเงินทุนโดยเสรีข้ามพรมแดนในปัจจุบัน เพราะความผันผวนอัตราแลกเปลี่ยนในปัจจุบันเป็นผลโดยตรงจากขนาดของเงินทุนที่มีขนาดใหญ่และเข้าออกข้ามพรมแดนได้อย่างรวดเร็ว ซึ่งเป็นสภาพแวดล้อมที่ในยุคของ target zone ไม่เคยเจอ ดังนั้นความพยายามจะทำให้อัตราแลกเปลี่ยนไม่เคลื่อนไหวเกินกว่ากรอบที่ได้กำหนดไว้ ทั้งๆ ที่ปัจจัยพื้นฐานไม่เอื้ออำนวยจึงเป็นข้อด้อยที่สำคัญ

ดูตัวอย่างของประเทศที่ใช้เงินสกุลร่วมยูโร เช่น กรีซ เมื่อเร็วๆ นี้ก็ได้ว่า การที่ไม่สามารถปรับตัวโดยเปลี่ยนแปลงอัตราแลกเปลี่ยนในยุคการเคลื่อนย้ายเงินทุนโดยเสรี ซึ่งแตกต่างจากที่ไทยเคยใช้เป็นมาตรการแก้ไขหลังวิกฤตเมื่อปี พ.ศ. 2540 เพราะเงินยูโรถูกกำหนดให้คงที่ระหว่างรัฐสมาชิกยูโรแต่เคลื่อนไหวได้อย่างอิสระกับนอกรัฐสมาชิก มีผลทำให้ประเทศที่ขาดสมดุลภายนอก เช่น ขาดดุลการค้า ก็จำต้องหันมาปรับสมดุลภายในด้วยค่าจ้างและราคาภายในประเทศแทนเพราะไม่สามารถต่ออายุเงินกู้ยืมได้ ส่งผลต่อการจ้างงานและความทุกข์ยากของคนกรีซอย่างแสนสาหัสเพราะถูกลดค่าจ้างหรือให้ออกจากงาน

เปรียบเสมือนการถูกบังคับให้นั่งตัวตรงหน้าเชิดบนหลังม้าอย่างสง่างามตลอดเวลาไม่เว้นแม้กระทั่งตอนตกม้า

การที่ประเทศไทยมีขนาดเศรษฐกิจเล็กแต่เป็นระบบเศรษฐกิจแบบเปิด เมื่อมีเงินทุนไหลเข้าจำนวนมากจนทำให้มีระดับเงินทุนสำรองเกินกว่ายอดการเกินดุลบัญชีเดินสะพัดเป็นจำนวนมาก ทำให้ทางการไทยมีความพยายามในการแทรกแซง (อัตราแลกเปลี่ยน) และทำหมันเงิน (sterilized intervention) โดยการซื้อดอลลาร์ด้วยบาทและดูดเงินบาทออกจากระบบเศรษฐกิจด้วยการออกพันธบัตรออกมาดูดซับบาทส่วนเกินนี้อีกครั้งเพื่อมิให้มีเงินบาทท่วมตลาด

จุดประสงค์หลักก็เพื่อที่จะแทรกแซงให้เงินบาทมีค่า “คงที่” อย่างลับๆ ทั้งที่ประกาศกับสาธารณชนว่าจะใช้ระบบแบบลอยตัว ซึ่งเป็นลักษณะของ “กลัวการลอยตัว” หรือ fear of floating ของประเทศที่เคยใช้ระบบแบบคงที่มาก่อนและเปลี่ยนเป็นแบบลอยตัวในภายหลังตามที่ G.Calvo and C.Reinhart ได้กล่าวไว้

เพราะการเกินดุลการค้าในจำนวนที่มากกว่า 8 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ นับตั้งแต่หลังช่วงวิกฤตเศรษฐกิจเมื่อปี พ.ศ. 2540 เป็นต้นมา แต่ปริมาณเงินบาทในประเทศที่หมุนเวียนอยู่กลับมิได้เพิ่มขึ้นเป็นสัดส่วนเดียวกันก็เป็นหลักฐานเชิงประจักษ์ที่ดีแสดงให้เห็นว่ามีการแทรกแซงและทำหมันเงิน มิเช่นนั้นจะต้องมีเงินบาทเพิ่มขึ้นหมุนเวียนในระบบกว่า 2.4 ล้านล้านบาท

ทุกดอลลาร์ที่ ธปท.เข้าแทรกแซงและทำหมันเงินมีต้นทุนทั้งการขาดทุนจากอัตราแลกเปลี่ยนและดอกเบี้ยที่ต้องจ่ายในพันธบัตรที่ออกมาดูดซับ ต้นทุนนี้เกิดกับคนไทยทุกคน ดังนั้น เงินบาทที่ “แข็ง” ค่าขึ้นมาในช่วงหลังก็เนื่องมาจากการไม่สามารถเข้าไปแทรกแซงทำให้มัน “อ่อน” ค่าลงได้อีกต่อไปแล้วต่างหาก เพราะจะเป็นการฝืนธรรมชาติ และไม่สามารถดำเนินการต่อไปได้ตลอดเวลาโดยไม่มีขอบเขต

แต่ที่เป็นผลติดตามมาก็คือ ระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบลอยตัวที่ประเทศไทยประกาศใช้อยู่กับความเป็นจริงนั้น ดูจะห่างไกลกันเป็นอย่างมาก หากจะถือว่าเป็นแบบลอยตัวก็เป็นแบบลอยตัวอย่างสกปรกหรือ dirty float อันเนื่องมาจากมีเป้าหมายอยู่ในใจแล้วว่าจะให้ลอยตัวหรือเคลื่อนไหวได้มากน้อยเพียงใดและสามารถเปลี่ยนแปลงเป้าหมายในใจนั้นไปได้เรื่อยๆ สรุปโดยง่ายว่าเป็นระบบตามใจปรารถนา ก็น่าจะเหมาะ ระบบอัตราแลกเปลี่ยนของไทยในปัจจุบันจึงคล้ายดั่ง target zone อยู่แล้ว เพียงแต่ว่าจะมีการจัดสรรงบฯ ยอมขาดทุนและหาคนใจกล้ามาทำ เพื่อเข้ามาแทรกแซงให้อ่อนค่าและมิให้ผันผวนต่างหาก

การใช้ target zone จึงอาจมิใช่คำตอบสำหรับเศรษฐกิจไทยที่มีต่อเศรษฐกิจโลกที่ไม่สมดุล